Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 85/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę B. w sprawie z jej skargi na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o wpis w księgach wieczystych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 28 maja 2013 r. B. – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia. Zdaniem skarżącej organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o księgach wieczystych i hipotece i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponieważ nie złożył wniosków o wpis w księgach wieczystych i nie dokonał zmian w rejestrze gruntów. W ocenie skarżącej Prezydent Wrocławia powinien ujawnić prawo własności Gminy Wrocław do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr [...] we Wrocławiu. Prawo własności Gminy Wrocław wynika z faktu, że wskazaną nieruchomość oznaczono symbolem 5KD (droga dojazdowa) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Osiniec we Wrocławiu (uchwała Nr XIX/603/00 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 marca 2000 r., Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 22, poz. 358).
Skarżąca podała, że jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a brak ujawnienia przez gminę prawa własności do wskazanych działek powoduje dla skarżącej utrudnienia w zakresie zagospodarowania jej nieruchomości. Skarżąca wniosła, aby sąd administracyjny rozstrzygnął, czy teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 5KD jest przeznaczony pod drogę publiczną i czy Prezydent Wrocławia miał obowiązek złożyć odpowiednie wnioski o ujawnienie prawa własności Gminy Wrocław do opisanej nieruchomości.
Odpowiadając na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wielokrotnie udzielano wyjaśnień skarżącej w poruszonym w skardze zakresie. Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo Wiceprezydenta Wrocławia z dnia 4 czerwca 2013 r. skierowane do skarżącej, w którym podano, że działki gruntu nr: [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajdujące się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 5KD, zostały przeznaczone pod drogę klasy dojazdowej. Jednocześnie ulice publiczne zostały wyraźnie wskazane w przedmiotowym planie i stanowią je tylko tereny oznaczone symbolem 1KL (ul. Osiniecka) oraz symbolem 2KD (ul. Widłakowa). Ulica oznaczona na rysunku planu symbolem 5KD nie uzyskała kategorii ulicy publicznej, brak jest także podstaw, aby domniemywać istnienia drogi publicznej wobec braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie.
Wobec powyższego, wraz z wydzieleniem geodezyjnym gruntów oznaczonych symbolem 5KD pod ulicę, dokonanym na wniosek ich właścicieli, nie nastąpiło przejście z mocy prawa własności nieruchomości na Gminę Wrocław.
Odnosząc się do zarzutu niedopełnienia przez Gminę Wrocław obowiązku polegającego na niezłożeniu wniosku do ksiąg wieczystych o ujawnienie jej praw do ww. nieruchomości, podkreślono, iż w związku z tym, że nie nastąpiła zmiana właściciela, Gmina Wrocław nie jest uprawniona do składania wniosków do ksiąg wieczystych. Również w odniesieniu do zarzutu nieujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków, zauważono, że także w tym przypadku nie zaistniały podstawy do złożenia wniosku.
Natomiast co do zarzutu uniemożliwiania - poprzez brak działań ze strony Gminy Wrocław - powstania omawianej drogi, a w związku z tym obsługi komunikacyjnej działki nr 5[...], podkreślono, iż zgodnie z treścią decyzji podziałowej nr 114/2001 z dnia 3 kwietnia 2001 r. dojazd do działki [...], założono od ul. Widłakowej przez działkę nr [...], nie zaś przez działki nr: [...].
Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ była niedopuszczalna, gdyż dotyczy sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Jak wynika z analizy skargi i dołączonych do niej dokumentów, intencją skarżącej jest, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezczynność Prezydenta Wrocławia, która polegać ma na tym, że nie ujawnia on w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych prawa własności Gminy Wrocław do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr [...] we Wrocławiu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotowa sprawa nie należy do spraw, które mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Wrocławia nie był i nie jest uprawniony do wydania żadnego z wymienionych aktów administracyjnych, ponieważ żądanie skarżącej dokonania wpisu w księdze wieczystej nie należy do kategorii spraw załatwianych w drodze któregokolwiek z przywołanych aktów.
Rozważenia wymagało jeszcze, czy działanie/bezczynność organu może być w niniejszej sprawie zakwalifikowane jako inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Należy tu jednak również stwierdzić, że kwestia wpisania przez gminę jakiegokolwiek prawa do księgi wieczystej nieruchomości nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu między skarżącą a Prezydentem Wrocławia jest nieujawnianie prawa własności do nieruchomości przez Gminę Wrocław, a można by powiedzieć, że sporne jest nawet istnienie prawa własności gminy do opisanej już nieruchomości. Wobec tego, sąd ten doszedł do przekonania, iż skarga do sądu administracyjnego na to działanie/zaniechanie Prezydenta Wrocławia jest niedopuszczalna, bowiem istnienie prawa własności nieruchomości, ocena zakresu tego prawa i ewentualne spory w tym zakresie nie należą do spraw przekazanych do właściwości sądów administracyjnych (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Dodatkowo sąd administracyjny, wobec niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, nie jest uprawniony do interpretowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Osiniec we Wrocławiu, a co za tym idzie nie jest możliwa w niniejszym postępowaniu ocena tego, czy teren oznaczony symbolem 5KD jest przeznaczony pod drogę publiczną i czy Prezydent Wrocławia miał obowiązek złożyć odpowiednie wnioski o ujawnienie prawa własności Gminy Wrocław do opisanej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. K. – P. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego a to art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności Gminy Wrocław do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną, które przeszły na własność Gminy Wrocław z mocy prawa z dniem, w którym decyzje zatwierdzające podział nieruchomości stały się ostateczne, dotyczy cywilnoprawnego oświadczenia woli organu, jako podmiotu prawa cywilnego i nie zawiera żadnych elementów władztwa publicznego, podczas gdy obowiązek ten jako nieodzownie związany z procedurą podziału gruntu ma charakter publicznoprawny. Naruszenie to spowodowało błędną interpretację art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że obowiązek ten nie należy do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a,, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez uznanie, że skarga na bezczynność Prezydenta Wrocławia w tym przedmiocie jest niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi jest niedokonanie przez Prezydenta Wrocławia czynności wynikającej z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejmowanej w ramach postępowania o podział nieruchomości. Stosownie do treści tego przepisu właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Należy stwierdzić, że obowiązek właściwego organu do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium rozstrzygającym dla zaliczenia bowiem aktu lub czynności organu administracji publicznej do zakresu hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest między innymi obligatoryjny wymóg kierowania do indywidualnego podmiotu oraz publicznoprawny charakter, które muszą zaistnieć kumulatywnie.
Istotą obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 ustawy i gospodarce nieruchomościami, jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego. Wystąpienie z wnioskiem wszczyna postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej i należy do trybu nieprocesowego – art. 6261 § 1 i 2 k.p.c. Wniosek taki nie jest zaadresowany do indywidualnego podmiotu. Ponadto wszczęcie postępowania wieczystoksięgowego w celu ujawnienia zmiany stanu prawnego, wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest pozbawione publicznoprawnego charakteru. Właściwy organ jest wprawdzie organem reprezentującym Skarb Państwa, jednakże jego działania związane z wszczęciem postępowania wieczystoksięgowego nie stanowią postaci realizowania władczych uprawnień organu administracji publicznej, lecz są procesową czynnością o charakterze cywilnoprawnym. Władcze uprawnienia organu administracji publicznej uległy zrealizowaniu mocą ostatecznych decyzji zatwierdzających podział działek.
Za cywilnoprawnym charakterem czynności organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia także fakt, iż przepis ten jest powtórzeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm), w zakresie sformułowania ustawowego obowiązku każdego właściciela nieruchomości do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Natomiast konsekwencje nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej określone zostały w art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony właściciela może rodzić jego odpowiedzialność odszkodowawczą na rzecz osoby trzeciej, gdy na skutek nieujawnienia tego prawa doznała szkody - art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zatem, interes prawny skarżącej w podlegać może ochronie prawnej jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2008 r., Nr 116 poz. 733) starostowie mają obowiązek złożenia we właściwych sądach rejonowych wniosków o ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu tego prawa. Zaniedbanie zaś tego obowiązku podlega ukaraniu karą pieniężną, nakładaną przez wojewodę - art. 8 ust. 1 ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.
W konsekwencji podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sprawa skarżącej nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ponieważ żądanie dokonania wpisu w księdze wieczystej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać uznany za słuszny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.