Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/15 oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "[...] S.A.") na czynność Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania danych ewidencyjnych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
M. S.A. wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r., zwróciła się do Urzędu W. Biuro Geodezji i Katastru o wskazanie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w W., dzielnica [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]), wskazując, że informacja ta jest niezbędna dla realizacji wynikającego z art. 6 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r. poz. 139, dalej: "ustawa zaopatrzeniowa") obowiązku zawarcia umowy na usługi wodociągowo-kanalizacyjne świadczone na rzecz tej nieruchomości.
Prezydent W. pismem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] wskazał, że kwestia relacji pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie gminy, a odbiorcami usług w tej gminie (w tym podpisywania umów i rozliczania usług), pomimo tego, iż jest uregulowana w ustawie zaopatrzeniowej, nie należy do katalogu zadań własnych (publicznych), a więc nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm., dalej: "p.g.k."). Mając powyższe na uwadze organ uznał, że z przywołanych przez wnioskodawcę przepisów nie wynika obowiązek wydawania przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, danych ewidencyjnych dotyczących numeru księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej we wniosku działki ewidencyjnej.
M. S.A. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wezwała Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie udostępnienia stronie żądanych danych.
Prezydent W. pismem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
M. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą czynność, zarzucając naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 2 p.g.k. przez uznanie, że zawieranie umów na usługi wodociągowe przez M. S.A. z odbiorcami prywatnymi nie jest realizacją zadania publicznego umożliwiającą przekazanie M. S.A. danych dotyczących numeru księgi wieczystej nieruchomości przy ul. [...].
Skarżąca wniosła o wydanie wyroku uznającego obowiązek przekazania przez Prezydenta W. danych z ewidencji gruntów, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. doprecyzowanym kolejną korespondencją, ewentualnie o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "ppsa") oddalił ją.
Na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 p.g.k., starosta wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane podmiotów, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
- 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
- 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.
W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że M. S.A. spełnia warunek realizacji zadań publicznych w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Spółka jest przedsiębiorcą realizującym zadania własne miasta W. dotyczące zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w ww. zakresie. Jednak wbrew stanowisku zawartemu w skardze, Sąd podzielił argumentację organu, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.
Przywołany przepis nie stanowi należytego uprawnienia i nie wynika z niego obowiązek wydawania przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, danych ewidencyjnych dotyczących numeru księgi wieczystej prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] (dane o charakterze podmiotowo-przedmiotowym).
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się podania jej numeru księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, czynności tej nie można uznać za zadanie publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis. Żądany od organu ewidencyjnego numer księgi wieczystej nie jest bowiem niezbędny do wykonania zadania publicznego, a do faktycznego zawarcia umowy cywilnoprawnej. Tymczasem w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Spółka co prawda jest zobowiązana zawrzeć takową umowę, ale na pisemny wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że M. S.A. realizująca zadania własne miasta W. dotyczące zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych, powinna zapewnić mieszkańcom realizację ww. usług na podstawie zawartych umów, jednak potencjalny odbiorca nie ma obowiązku korzystania z usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Dlatego takie działanie zawsze musi być podejmowane z inicjatywy i na wniosek podmiotu zainteresowanego (potencjalnego odbiorcy usług).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Prezydent słusznie zatem stwierdził, że Spółka nie była uprawniona do uzyskania żądanej przez nią informacji. Nie pozostawia wątpliwości fakt, że dane objęte jej wnioskiem wykraczały poza katalog danych przedmiotowych, których udostępnienie odbywa się na zasadach określonych w art. 24 ust. 2 p.g.k. Spółka złożyła wniosek o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczący numeru ksiąg wieczystych wskazanej w nim nieruchomości celem uzyskania informacji potrzebnych na swój własny użytek, który nie jest uzasadniony wykonywaniem zadań o charakterze publicznym, wynikających z jej ustawowego umocowania. Biorąc zatem pod uwagę, że wpisy do księgi wieczystej zawierają poza danymi odnoszącymi się stricte do samej nieruchomości (informacje o charakterze przedmiotowym) również dane dotyczące jej właściciela (o charakterze podmiotowym), przedmiotowy wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozpoznany.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. S.A.
Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 pkt 2 p.g.k. przez błędne i niezgodne z tym przepisem uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy uprawniony był na podstawie powyższej normy prawnej do odmowy wydania danych żądanych przez M. S.A. dotyczących numeru księgi wieczystej nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz że zawieranie umów na usługi wodociągowe przez M. S.A. z odbiorcami prywatnymi nie jest realizacją zadania publicznego umożliwiającą przekazanie Spółce danych dotyczących numeru księgi wieczystej tej nieruchomości.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, w niniejszej sprawie, jako podstawę prawną żądanych danych wskazano art. 24 ust. 5 pkt 2 p.g.k., a zatem niezrozumiałe jest, dlaczego Sąd pierwszej instancji stwierdza, że wniosek nie mógł być zrealizowany, gdyż zawierał dane podmiotowe, a bez wykazywania interesu prawnego mogą być udostępniane jedynie dane przedmiotowe. Dane podmiotowe z wyłączeniem sytuacji, o której mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, mogą być wydawane bez wykazywania interesu prawnego, o ile dotyczą sytuacji opisanych w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy. W niniejszej sprawie aktualny był przypadek wymieniony w art. 24 ust. 5 pkt 2. Analiza sytuacji faktycznej i prawnej powinna w takiej sytuacji dotyczyć wyłącznie oceny, na ile M. S.A., żądając określonych danych, spełniała przesłanki wymienione w normie art. 24 ust. 5 pkt 2 tej ustawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zachodziły wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, co obligowało Prezydenta W. do wydania żądanych danych.
W konkluzji skargi kasacyjnej M. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m. in. gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Według art. 24 ust. 2 p.g.k., informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Są zatem powszechnie dostępne. Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 20 ust. 4 p.g.k.).
Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
- 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
- 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie (art. 24 ust. 5 p.g.k.).
Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonuje zadania publiczne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zadania te są zadaniami własnymi gminy, jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pojęcie "zadania własne" gminy nie zostało doprecyzowane w ustawie zaopatrzeniowej, zatem należałoby rozumieć je zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, w którym określono je jako zadanie polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty – wspólnoty samorządowej, tworzonej, zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, przez mieszkańców gminy. Artykuł 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje w szczególności, że zadania własne gminy obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej). Umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej).
Z przywołanych regulacji wynika, że realizacja omawianego zadania własnego gminy polega między innymi na dostarczaniu wody lub odprowadzaniu ścieków na podstawie pisemnej umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, którym jest osoba, której nieruchomość została przyłączona do części i która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane zadanie publiczne jest zatem związane z nieruchomościami, do których jest dostarczana woda lub z których są odprowadzane ścieki.
Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie Spółka, że podstawę do załatwienia jej wniosku o wskazanie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości powinien stanowić przepis art. 24 ust. 5 pkt 2 p.g.k. Spółka realizuje bowiem, na skutek powierzenia jej tych zadań przez Prezydenta W., wskazane powyżej zadania publiczne, które są związane z nieruchomościami wyszczególnionymi w tym przepisie. Oceny tej nie zmienia dodanie z dniem 1 lipca 2016 r. do art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne punktu 2a ustawą zmieniającą z dnia 9 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 903). Regulacja zawarta w art. 24 ust. 5 pkt 2a p.g.k. dotyczy udostępnienia danych operatorom sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880, z późn. zm.). Przepis ten nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, która powinna być oceniona według stanu prawnego z daty jej podjęcia.
Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a mianowicie z art. 24 ust. 5 pkt 2 p.g.k., przez błędną wykładnię.
Z uwagi na to, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta W. Obowiązkiem organu rozpatrującego przedmiotową sprawę będzie udostępnienie skarżącemu żądanych informacji zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 p.g.k.
Wobec uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę i stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności – o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w części obejmującej koszty postępowania kasacyjnego oraz na podstawie art. 200 ppsa w zakresie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Na koszty te składa się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w kwocie 240 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, opłata od wniosku o uzasadnienie – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w postępowaniu kasacyjnym – 120 zł, co stanowi łącznie kwotę 777 zł.
Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w wyroku Sądu pierwszej instancji oczywistą omyłkę pisarską.