Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1029/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r., którą to decyzją odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego A.M..
W motywach uzasadnienia organ stwierdził, że A. M. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, położonego w W. przy ul. [...] lok. [...], z uwagi na wypowiedzenie umowy najmu lokalu. Wyjaśnił, że w związku z brakiem tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn.zm.).
Jednocześnie organ wskazał, że jako osobie zajmującej lokal bez tytułu prawnego nie przysługuje jej dodatek, albowiem nie jest osobą oczekującą na lokal zamienny albo socjalny – art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca podniosła, że, na podstawie umowy najmu z dnia 2 marca 1998 r. zajmuje lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., znajdujący się w zasobach W..
Wskazała, że W. wypowiedziało jej w dniu 5 czerwca 2013 r. umowę najmu, które zaskarżyła do Sądu pozwem o ustalenie bezskuteczności dokonanego wypowiedzenia. Podkreśliła, że wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli w Warszawie Wydział I Cywilny, uwzględnił powództwo skarżącej i ustalił bezskuteczność wypowiedzenia umowy najmu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo uznał, iż w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. w dniu 21 listopada 2013 r. skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Brak było bowiem podstaw do uznania, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu jedynie w oparciu o wypowiedzenie umowy najmu lokalu z dnia 5 czerwca 2013 r. (k-8).
Sąd podniósł, że wydając zaskarżone decyzje organ pominął istotną okoliczność, iż pomiędzy stronami zawisł przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy Woli w Warszawie spór w przedmiocie ustalenia skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu z dnia 5 czerwca 2013 r. (k-20). Pominięcie tego faktu oznacza, że organ nie ustalił stanu prawnego, dotyczącego użytkowania lokalu. Organ, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., zobowiązany jest wskazać w decyzji podstawę prawną rozstrzygnięcia, wobec czego zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia czy strony wiąże umowa najmu, było, w ocenie Sądu, obligatoryjne (art. 97 § 1 k.p.a.). Wyrok w tej sprawie zapadł w dniu 25 kwietnia 2014 r. i okoliczność ta powinna być podstawą podjęcia wcześniej zawieszonego postępowania.
Sąd podkreślił ponadto, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Wbrew zatem błędnemu przekonaniu zawartemu w skardze, dla uznania, że zostały spełnione warunki wymienione w tym przepisie, konieczne jest przede wszystkim stwierdzenie, że wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. W związku z tym, zdaniem Sądu, ustalenie, czy skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu było niezbędne do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przyznania prawa do dodatku.
Końcowo Sąd wskazał, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2168/13.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Kolegium podniosło następujące zarzuty:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie pozwu o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego,
- 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie pozwu o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, zaniechanie wskazania wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, a także zaniechanie sformułowania wskazań co do dalszego postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji Kolegium, nie przedstawił również argumentów przemawiających za przyjętym stanowiskiem. Zamiast tego Sąd oparł w całości swoje rozstrzygnięcie na tezach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2014 r. I OSK 2168/13 - pomijając jednak odmienność stanu faktycznego, w jakim wydany został ten wyrok.
Ponadto Kolegium podniosło, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej wyroku, błędnie przytoczył stan sprawy i w całości oparł się na uzasadnieniu innego rozstrzygnięcia wydanego w odmiennym stanie faktycznym.
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie znajdował zastosowania, ponieważ bezspornie skarżąca nie była osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny. Skarżąca nie była również najemcą lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), dlatego w pełni zasadna była odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego.
Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił również w jaki sposób należy interpretować przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - Kolegium uznało, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniesienie pozwu o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a tym samym czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art.97 §1 pkt 4 k.p.a.
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w art.2 określa krąg podmiotów uprawnionych do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu dodatek mieszkaniowy przysługuje:
- 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych;
- 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;
- 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;
- 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;
- 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.
Z powyższego przepisu wynika zatem, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, ale tylko takim osobom, które nie mają uprawnień (nie oczekują na lokal zamienny lub lokal socjalny).
Z ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu zostało zaskarżone przez ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy A. M. do sądu cywilnego przez wniesienie pozwu o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia. Spełnienie przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego zależało zatem od wyniku rozstrzygnięcia sądu cywilnego.
Gdyby najemczyni nie zaskarżyła wypowiedzenia umowy najmu, to bez wątpienia byłaby osobą bez tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu i nie przysługiwałby jej dodatek mieszkaniowy. Skoro jednak zaskarżyła wypowiedzenie umowy najmu do sądu powszechnego, to do czasu rozstrzygnięcia powództwa przez sąd cywilny postępowanie w sprawie ustalenia prawa dodatku mieszkaniowego należało zawiesić, gdyż ustalenie, wynikającej z art.2 wskazanej ustawy, przesłanki posiadania bądź nie posiadania tytułu prawnego uzależnione było od wyniku rozstrzygnięcia sądu cywilnego. W myśl zaś art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych najemcom przysługuje dodatek mieszkaniowy. Wprawdzie samo złożenie pozwu nie pozbawiło skutków prawnych oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu, to jednak ewentualne stwierdzenie przez sąd cywilny bezskuteczności wypowiedzenia prowadzi do wniosku o braku podstaw do uznania, że najemca nie posiada tytułu prawnego do lokalu.
Tak też stało się w niniejszej sprawie, gdyż wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., wydanym już po wydaniu decyzji w sprawie, Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli, uznając powództwo najemczyni orzekł bezskuteczność wypowiedzenia umowy najmu. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania dotyczące zabezpieczenia powództwa przed sądem cywilnym na podstawie art.730 i nast. k.p.c. nie mają w sprawie znaczenia.
Nietrafny jest więc podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wiele miejsca poświęcono rozważaniom dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 §4 p.p.s.a. przez nieuprawnione zastosowanie i powielenie motywów wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2168/13, który został wydany w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Trzeba zatem przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że wymieniony wyrok został wydany w nieco odmiennym stanie faktycznym, gdyż dotyczył sytuacji, gdy toczył się spór o ustalenie, czy najemca zajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu, czy bez tytułu prawnego, oczekując na lokal zamienny lub socjalny. W rozpoznawanej sprawie ten spór dotyczył bezskuteczności dokonanego już wypowiedzenia umowy najmu i niektóre stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wymienionego wyroku NSA nie mogły odnosić się do sprawy będącej przedmiotem postępowania. Trzeba mieć jednak na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być skuteczne jedynie wówczas, gdy naruszenia przepisów procesowych mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania cywilnego, a zatem mimo "niedoskonałości" uzasadnienia (przytoczenia wyroku NSA wydanego w nieco odmiennym stanie faktycznym), rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.