Uzasadnienie
Na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) SKO w Warszawie decyzją z dnia [..] września 2010 r. nr [..] po rozpoznaniu odwołania B.D. od decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W.- M. z dnia [..] marca 1990 r. nr [..] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [..] i zwrotu budynku znajdującego się na tym gruncie - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że decyzją z dnia [..] marca 1990 r. odmówiono uwzględnienia wniosku, wywodząc iż aktem notarialnym z dnia [..] listopada 1970 r. nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste PZM na 40 lat, tj. do roku 2010 i dlatego zgodnie z art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie można uwzględnić wniosku.
Od decyzji z [..] marca 1990 r. odwołał się B.D., wskazując, że powierzchnia ww. nieruchomości wynosi 2301 m2; część o pow. 1403 m2 wraz z budynkiem przekazana została PZM w użytkowanie wieczyste, pozostała - o pow. 898 m² w użytkowanie Wydziałowi Inżynierii i Urządzeń Komunalnych i wskazany jako podstawa prawna art. 89 ust. 5 nie przekreśla możliwości zwrotu nieruchomości. Zdaniem SKO, z przepisów art. 89 ust. 5 i 2 wynika, że nawet w przypadku spełnienia pozytywnych przesłanek z art. 89 ust. 2, stwierdzenie przesłanki negatywnej z ust. 5 obliguje wydanie decyzji odmownej (obecnie w art. 214 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), Kolegium stwierdziło, że nie została spełniona przesłanka pozytywna z art. 89 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (obecnie art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), bowiem z wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego występować mogły osoby, którym z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasały prawa do odszkodowania, natomiast wnioskodawczyni H.D. cofnęła wniosek z dnia [..] marca 1948 r. o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, a zatem wygaśnięcie prawa do odszkodowania nastąpiło z chwilą skutecznego cofnięcia tegoż wniosku, w konsekwencji rezygnacji z roszczenia o odszkodowanie, co zostało stwierdzone wyrokiem NSA z dnia 13 listopada 1997 r. IV SA 1185/96, oraz wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2008 r. I OSK 64/07.
SKO podniosło, że organ I instancji ograniczył się do rozstrzygnięcia wniosku w części dot. gruntu o pow. 1403 m2 oddanego w użytkowanie wieczyste na podstawie aktu notarialnego PZM, we wnioskach zaś posłużono się oznaczeniem nr hip. 7154 i 7155 ww. nieruchomości, a zatem dotyczyły one gruntu o pow. 2301 m2. W pozostałej części dot. gruntu o pow. 898 m2 wniosek nie został załatwiony.
Skargę na ww. decyzję złożył B.D. domagając się uchylenia obu decyzji, zarzucając naruszenie: prawa materialnego - art. 89 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 214 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wobec przyjęcia, że nie służyło mu prawo złożenia wniosku, ponieważ prawo do odszkodowania za przejętą nieruchomość wygasło z chwilą cofnięcia wniosku o przyznanie własności czasowej przez H.D., a nie z chwilą wejścia w życie przepisów ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - mimo że art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przyjął, że prawo do odszkodowania ma charakter powszechny i służy za sam fakt utraty prawa własności; oraz rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, w związku z ustaleniami, że H.D., cofając wniosek zrezygnowała z roszczenia odszkodowawczego. Zarzucił też naruszenie art. 82 prawa rzeczowego z 1946 r. oraz art. 58 § 1 prawa rodzinnego z 1950 r. - wobec uznania, że oświadczenie H.D. cofające wniosek, interpretowane jako rezygnacja z prawa do odszkodowania wywierało skutek prawny również w stosunku do służącego skarżącemu, tj. małoletniemu spadkobiercy - prawa do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w swojej decyzji. Również uczestnik postępowania PZM wniósł o oddalenie skargi.
WSA w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2011 r. - I SA/Wa 2297/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od SKO na rzecz skarżących K.D. i G.D. 474 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wg Sądu podstawa prawna decyzji SKO nie może być ograniczona tylko do przepisów Kpa oraz przepisów kompetencyjnych, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego, dot. rozstrzyganej sprawy. Nie wskazując jako podstawy prawnej odpowiednich przepisów prawa materialnego, SKO naruszyło art. 107 § 1 i 3 Kpa.
Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, który, "rozstrzygnął wniosek jedynie w części", nie wskazując, że jest to decyzja częściowa i nie wyjaśnił przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że decyzja organu I instancji, na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy, odmawia przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, z uwagi na to, że nieruchomość została już rozdysponowana - i nie może już być zwrócona następcom prawnym byłego właściciela, natomiast decyzja drugoinstancyjna wyjaśnia, iż organ I instancji orzekł jedynie o części żądania, jednakże z żadnej z tych decyzji nie wynika, co stało się z resztą wniosku a równocześnie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji mowa o wnioskach z dnia [..] listopada 1987 r. i [..] listopada 1988 r., ale organ nie wskazał, czyj to był wniosek i czego dotyczył; dlatego ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien wskazać, czyj wniosek czy wnioski rozpoznaje, z jakiej daty, czego wniosek czy wnioski dotyczą - a następnie rozstrzygając sprawę merytorycznie - powinien odnieść się do całości żądania, i uczynić to w terminach określonych w przepisach Kpa.
Sąd wskazał także na naruszenie art. 6, 7, 8 oraz 77 i 107 § 3 Kpa i że ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.
Skargę kasacyjną złożył pełnomocnik P.Z.M. zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniach art. 184 w zw. z art. 177 Konstytucji oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1, art. 2 i art. 3 § 2 ppsa poprzez orzeczenie w wyroku w sprawie cywilnej zastrzeżonej dla sądów powszechnych (oparcie wyroku na bezpodstawnym przyjęciu, iż przysługujące PZM prawo użytkowania wieczystego wygasło), podczas gdy sprawy z zakresu użytkowania wieczystego jako sprawy cywilne podlegają orzecznictwu sądów powszechnych; art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa poprzez wydanie wyroku nie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji SKO, ale na podstawie przyjętego arbitralnie i wbrew przepisom założeniu, iż prawo użytkowania wieczystego wygasło już po dniu wydania decyzji SKO; art. 141 § 4 ppsa poprzez brak należytego wskazania i wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także brak należytego przedstawienia stanu sprawy oraz brak przedstawienia stanowiska SKO oraz stanowiska PZM; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż organy wydające decyzję powinny odnieść się w nich do całości żądania wnioskodawców podczas gdy przepisy Kpa dopuszczają wydanie decyzji rozstrzygających sprawę w części w stosunku do zakresu żądania wnioskodawcy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 Kpa i w zw. z art. 10 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w decyzji SKO powinno zostać wyjaśnione, dlaczego PZM nie był stroną postępowania zakończonego decyzją [..], a był stroną postępowania zakończonego decyzją SKO i błędne uznanie, że organ wydający decyzję nie wziął tych okoliczności pod uwagę, podczas gdy brak udziału w charakterze strony PZM mógł zostać podniesiony, jako zarzut tylko i wyłącznie przez PZM, który takiego zarzutu nie postawił; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 Kpa oraz art. 135 § 1 ppsa poprzez błędne przejęcie, że nie wyjaśniono czemu strona postępowania pierwszoinstancyjnego - J.D. nie był stroną postępowania drugoinstnacyjnego oraz, że fakt ten jest w sprawie nadzwyczaj istotny i nie był wzięty przez organ drugoinstancyjny pod uwagę, podczas gdy w aktach znajduje się akt notarialny, w którym J.D. dokonał cesji praw na rzecz B.D.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie że obie decyzje wydano z naruszeniem zasady praworządności, przy braku wnikliwego rozpatrzenia sprawy, sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przed ich wydaniem naruszył zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy ich wydawaniu organy nie wywiązały się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ich uzasadnienie nie spełniało wymaganych warunków podczas gdy obie decyzje są zgodne z prawem.
Zarzucono też naruszenie prawa materialnego - art. 89 ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 214 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i w zw. z art. 33 ust. 1 poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie, że istotny dla oceny sprawy stan faktyczny po wydaniu decyzji SKO uległ zmianie a w związku z tym podstawy nieuwzględniania wniosku następców prawnych dawnych właścicieli uległy zmianie. Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi K.D. i G.D. jako następców prawnych B.D. na decyzję SKO poprzez oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał prawidłowej, trafnej i wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] września 2010 r., zwracając słusznie uwagę na liczne nieprawidłowości i istotne uchybienia zawarte w tej decyzji, jak i uchybienia w poprzedzającym ją postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wytknął organowi naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów Kpa dotyczących zasad ogólnych postępowania a także przepisów dotyczących zbierania oraz oceny materiału dowodowego. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że faktyczne postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone wnikliwie.
W szczególności podkreślić należy przede wszystkim fakt, że - jak to słusznie zauważył Sąd - organ ograniczył się tylko do częściowego rozpatrzenia wniosku (Wskazał zresztą już wcześniej na to B.D. w swoim odwołaniu z dnia [..] marca 1990 r.) nie rozstrzygając w sentencji decyzji co z pozostałą częścią wniosku.
Zarówno organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jaki i organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zakresu przedmiotowego złożonych w sprawie wniosków. Rozpoznając sprawę organ powinien więc wskazać, czyj wniosek czy też wnioski rozpoznaje, z jakiej daty, czego wniosek czy wnioski dotyczą, tj. co jest przedmiotem żądania- a następnie po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu tej kwestii w zakresie treści żądania, rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, czyniąc to w terminach określonych w przepisach Kpa, co w niniejszej sprawie ma szczególne znaczenie zważywszy na dotychczasowy upływ czasu (wszak decyzja organu pierwszej instancji pochodzi z 1990 r. a organu drugiej instancji dopiero z 2010 r.!). Rozstrzygając zaś ewentualnie sprawę częściowo organ winien temu dać wyraz w samej sentencji decyzji w sposób przewidziany przepisami postępowania zawartymi w Kpa, wyjaśniając jednocześnie powody takiego częściowego rozstrzygnięcia.
Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszedł w uprawnienia sądu powszechnego "... poprzez orzeczenie w zaskarżonym wyroku... w sprawie cywilnej zastrzeżonej do kompetencji sądów powszechnych a mianowicie oparcie Zaskarżonego Wyroku na bezpodstawnym przyjęciu, iż przysługujące P.Z.M. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [..] w W. wygasło." Takiego stanowczego stwierdzenia przypisywanego Sądowi brak jednak w zaskarżonym wyroku. Kwestię użytkowania wieczystego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poruszył bowiem jedynie relacjonując treść decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z [..] września 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew zarzutom i wywodom skargi kasacyjnej wskazał i wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, przywołując w uzasadnieniu swego wyroku liczne przepisy Kpa, które zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wskazał także na odpowiednie przepisy ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Wobec wskazanych słusznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybień dotyczących ewidentnego naruszenia przepisów postępowania przedwczesne byłoby rozstrzyganie odnośnie kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero po dokładnym wykonaniu wszystkich zaleceń zawartych w zaskarżonym wyroku wiążących organ po myśli przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. możliwe będzie dokonanie oceny prawidłowości zastosowanych przepisów materialnego prawa administracyjnego.
W tym stanie rzeczy wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na przepisach art. 204 pkt 2 tej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielnej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163. poz. 1349 z późn. zm.).