Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 878/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.C. (określanej dalej jako skarżąca) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie W., oznaczonej geodezyjnie numerem [...], stanowiącej przedmiot własności Gminy [...], z działką nr [...], stanowiącą własność J.B. i działką nr [...], stanowiącą własność G.G.. Decyzja ta stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji w części, w jakiej rozstrzyga o rozgraniczeniu działki nr [...] z działką nr [...].
Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o rozgraniczeniu zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.), art. 140 w związku z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz.1025, ze zm.), a także art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej powoływanej jako K.p.a.), a więc wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ celowo ustalił przebieg tylko części granic, by w kolejnych postępowaniach rozgraniczeniowych powoływać się na te ostateczne decyzje i żądać ustalenia przebiegu reszty granic w oparciu o dokonane już rozgraniczenie. Zachodziła zatem konieczność ustalenia wszystkich granic w jednym postępowaniu.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z powołaniem się na art. 28, art. 61 a i art. 157 § 3 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej do żądania wszczęcia postępowania. Rozgraniczenie, które dokonane zostało decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. w żaden sposób nie wpływa na treść prawa własności w odniesieniu do działek, których właścicielką jest skarżąca, również w żaden sposób nie determinuje przebiegu granicy między tymi działkami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ podtrzymał swe stanowisko, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej wobec braku interesu prawnego. Następnie wskazał, że przedmiotem decyzji o rozgraniczeniu było częściowe rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z niektórymi nieruchomościami, tj. z działkami o numerach [...] i [...]. Przeprowadzenie rozgraniczenia jedynie w stosunku do niektórych granic nieruchomości jest dopuszczalne na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Skarżąca nie jest zaś właścicielką (współwłaścicielką) żadnej z nieruchomości, które były przedmiotem rozgraniczenia. Skoro przedmiotem rozgraniczenia jest jedna działka, z którą druga ma sporne granice, to ustalenie przebiegu tych granic w postępowaniu nie może wpłynąć na przebieg granicy pomiędzy tymi działkami, a działkami będącymi własnością skarżącej (nr [...] i [...]).
W sytuacji, gdy rozgraniczenie nie wpływa na przebieg granicy nieruchomości skarżącej, brak jest interesu prawnego, a nawet faktycznego po jej stronie w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej inne nieruchomości.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie i kwestionując pogląd organu o braku interesu prawnego po jej stronie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. W uzasadnieniu na wstępie przytoczył treść art. 61 a § 1 K.p.a., a następnie wyjaśnił, że przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną (przyczyna o charakterze podmiotowym), 2) jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przyczyna o charakterze przedmiotowym). Każda z tych przyczyn uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Tylko więc oczywisty brak przymiotu strony stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania.
Rozwijając tę myśl Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustanowiona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania wiąże się więc z obowiązkiem organu zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Organ administracji publicznej nie jest przy tym związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formie procesowej, której wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 K.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste.
Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Zdaniem Sądu w zaskarżonym postanowieniu, mimo że w podstawie prawnej powołano art. 61a K.p.a., dokonano w istocie oceny legitymacji do złożenia wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzając, że w świetle analizowanych okoliczności faktycznych, nie ma podstaw do uwzględnienia żądania, co wyrażono błędnie w formie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd podkreślił, że tylko oczywisty brak interesu prawnego mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, zwłaszcza że działka skarżącej (nr [...]) w punkcie położenia kamienia granicznego, dotyka dzielonych działek. Takie postępowanie, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 13 lutego 2018 r. zaskarżając to orzeczenie w całości
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
W oparciu o tę podstawę pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że stronami postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) tych nieruchomości, których granice podlegają rozgraniczeniu. Tylko oni mają bowiem interes prawny w ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy swoimi nieruchomościami. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością rozgraniczaną z inną nieruchomością nie ma żadnego interesu prawnego w ustalaniu przebiegu granicy pomiędzy swoimi sąsiadami.
Pełnomocnik stwierdził, że jedyną czynnością organu było ustalenie, że skarżąca nie jest i nie była właścicielką żadnej z nieruchomości, które były rozgraniczane oraz że swego interesu w złożeniu wniosku upatruje w twierdzeniu, że rozgraniczeniu winny ulec wszystkie granice. Działanie organu ograniczało się więc do zapoznania się z treścią wniosku i organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających. Brak interesu prawnego skarżącej jest oczywisty i wynika z ustalenia, że nie jest ona właścicielką którejkolwiek z nieruchomości będących przedmiotem rozgraniczenia, zatem nie mogła skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu, gdyż wnosić o to może tylko strona (art. 157 § 2 K.p.a.). Uznanie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył art. 61a § 1 K.p.a. jest błędne, co sprawia, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Wymaga to od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej staranności i precyzji.
W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej zostały określone przez jej autora niezwykle wąsko. Pełnomocnik podniósł jedynie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poza podstawami pozostawiając inne przepisy zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. Przepis ten stwarza podstawę do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli w wyniku kontroli sądowej stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, niemogącym stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Stawiając zarzut jego naruszenia należy powiązać go z innymi przepisami, które miały zostać naruszone przez organ administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2279/16, LEX nr 2536461, z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1412/18, LEX nr 2559184).
Ten mankament skargi kasacyjnej, na który należało zwrócić uwagę, wobec powołania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 61a § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. oraz przedstawionej w nim argumentacji, umożliwia jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnymi ustosunkowanie się do zarzutów, zgodnie z intencjami pełnomocnika. Podważa on trafność zaskarżonego wyroku, którym uchylono postanowienia organu o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o rozgraniczeniu nieruchomości z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej. W istocie rzeczy o decyzji o rozgraniczeniu dwóch sąsiednich nieruchomości, stanowiących działki nr [...] i [...], gdyż jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia stwierdzono nieważność wymienionej decyzji w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], co dla wyniku sprawy nie ma żadnego znaczenia.
Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zastosowanie przez organ administracji przepisu art. 61a § 1 K.p.a., umożliwiającego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, w tym także żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.), może mieć miejsce po dokonaniu wstępnych czynności, w wyniku których zostanie ustalone, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie legitymuje się interesem prawnym i nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite. Wskazuje się, że w zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może nastąpić albo przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., albo decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, LEX nr 1665665 i z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, LEX nr 1675970).
W rozpoznawanej sprawie organ administracji, wbrew wywodom pełnomocnika, dokonał na wstępnym etapie po złożeniu wniosku oceny merytorycznej, nie zaś oceny pod względem formalnym istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Dokonał wszak, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, pełnej analizy sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się skarżąca, wskutek wydania decyzji o rozgraniczeniu. Tego rodzaju ustalenia mogą nastąpić w ramach postępowania po jego wszczęciu. Słusznie również stwierdził Sąd, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, po wstępnym badaniu wniosku, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, a brak przymiotu strony jest oczywisty. Należało mieć na względzie, że rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się wówczas, gdy granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić (art. 153 Kodeksu cywilnego).
Celem rozgraniczenia nieruchomości jest więc ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia zarówno linii, jak i punktów granicznych oraz utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie (art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ze znajdującego się aktach administracyjnych dokumentu, stanowiącego załącznik do protokołu granicznego (KERG [...]), w sposób jednoznaczny wynika, że jeden punkt jest wspólny nie tylko dla działek nr [...] i [...], objętych decyzją o rozgraniczeniu, ale także dla działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Już tylko na tej podstawie, w oparciu o pobieżną analizę wspomnianego dokumentu na wstępnym etapie badania wniosku, istniały powody do uznania, że skarżącej przysługuje przymiot strony w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu wymienionych nieruchomości, oczywiście nie przesądzając wyniku tego postępowania.
Z tych powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., oceniany w powiązaniu z przepisami art. 61a § 1 i art. 157 § 2 K.p.a., stanowiącymi podstawę prawną wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, oddalił więc skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.