Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1568/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę: K. S., H. B., T. B. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W motywach w/w wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] - działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], którą organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz: K. S., H. B., T. B. i A. B. za udział w wysokości 5/80 w parceli l. kat. [...] o pow. [...] m2, powstałej z podziału parceli 1. kat. [...] obj. [...], stanowiącej współwłasność A. B. z d. J. w w/w części, a wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1949 r. [...] Zdaniem bowiem organu odwoławczego, zgodzić się należało z poglądem Prezydenta Miasta [...], iż inicjatorzy postępowania, dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania, w osobach: K.S., H. B., T.B. i A.B. – jako spadkobiercy byłej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości – nie mogli być stroną w powyższym postępowaniu.
Powołując się na szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] przyjął, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na jego następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. W takiej zatem sytuacji – zdaniem Wojewody - niniejsze postępowanie okazało się bezprzedmiotowe i - jako takie - podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. K. S., H. B., T. B. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiadała jednak prawu.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania wynikała bowiem z faktu, że roszczenie o wypłatę odszkodowania uległo w tym przypadku przedawnieniu i to jeszcze w stosunku do poprzedników prawnych skarżących.
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, wynikało, że na skutek wniosku Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego w [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1949 r. [...] szereg nieruchomości na cele Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w [...], z przeznaczeniem na pomieszczenia garaży i magazynów. Wśród tych nieruchomości znajdowała się parcela l. kat [...] o pow. [...] m², powstała z podziału działki l. kat [...] objętej [...], stanowiąca współwłasność m.in. A. B.z d. J. w 5/80 częściach. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939-45 (Dz. U. Nr 20 poz. 138). Od orzeczenia z dnia [...] października 1949 r. zostały wniesione przy tym odwołania, w tym również przez A.B.. Rozpatrując zaś sprawę w instancji odwoławczej, Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], decyzją z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...], utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji (o wywłaszczeniu nieruchomości obj. [...]).
Sąd Wojewódzki nadmienił, iż w decyzji wywłaszczeniowej zawarte zostało postanowienie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostanie ustalone w myśl przepisów art. 4 pkt 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Przepis ten stanowił zaś, że odszkodowanie dokonywane jest na wniosek właściciela. Z uwagi jednak na to, że nie został odnaleziony ani wniosek A.. B., ani orzeczenie ustalające na jej rzecz odszkodowanie, podaniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. spadkobiercy A. B. wystąpili z przedmiotowym wnioskiem.
Oceniając więc zaskarżoną decyzję, Sąd Wojewódzki zwrócił w tym miejscu uwagę, że sam ustalił (cyt.): "istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności a to, że w dniu 26 stycznia 1962 r. Przedsiębiorstwo [...] złożyło wniosek o wpis prawa własności w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa m.in. l. kat [...] na podstawie prawomocnych orzeczeń o wywłaszczeniu z dnia [...].10.1949 r. (K. 21 akt adm.) i wpis taki nastąpił w księdze wieczystej o nr KW [...] w dniu 21 lutego 1962 r.(K. 19 akt adm.) Okoliczności wyżej wskazane są istotne z uwagi na treść art. 4 pkt 6 dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939-45 oraz art. 39 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który stanowi, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.
Jest to przepis prawa materialnego, który nie może być ani skracany ani przedłużany. Skoro bowiem w dacie złożenia wniosku o wpis w księdze wieczystej tj. 26.01.1962 r. orzeczenie o wywłaszczeniu było prawomocne (a tylko takie mogło stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej), to ta okoliczność czyni w pełni uzasadnionym przyjęcie, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość dla A. B. przedawniło się. Powyższa konstatacja sprawia, że skarżący jako spadkobiercy A. B. w sposób trwały utracili możliwość uzyskania odszkodowania, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie. (...) Biorąc powyższe pod rozwagę, uznać należało skargę za nieuzasadnioną (...)."
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. S., H. B., T. B. i A. B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:
- 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania - poprzez ich błędne zastosowanie, gdzie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a., polegające na poczynieniu ustaleń na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz niezgodnie z zasadami poprawnego i logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego to jest:
- a. poprzez uznanie, iż zastosowanie znalazł 105 § 1 k.p.a., a postępowanie zostało słusznie umorzone z powodu bezprzedmiotowości, która to miałaby być spowodowana przedawnieniem roszczenia powodującym trwałą utratę możliwości uzyskania odszkodowania,
- b. oraz niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia poprzez niewskazanie wystarczających podstaw do uznania iż art. 39 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 197) wywarł materialnoprawne skutki podczas szczególnych, istniejących w realiach sprawy tj. zmieniających się w czasie przepisach regulujących dochodzenie przedmiotowego roszczenia oraz "znikającej dokumentacji’’ z czasów powojennych tzw. "stalinowskich";
- 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest art. 39 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 197) - poprzez uznanie iż znalazł zastosowanie w danym stanie faktycznym powodując przedawnienie roszczenia na skutek uchybienia terminowi prawa materialnego, co stało u podstaw decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając jednocześnie, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekają się przeprowadzenia rozprawy i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Ponadto skarżący wnieśli również o dopuszczenie - w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. - dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci decyzji Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dn[...] 02.1954 r. oraz oświadczenia L. J. (PESEL [...]) na okoliczność złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przez A. B. z d. J. w przedmiotowej sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów - Dz.U. Nr 27, poz. 197 i art. 105 § 1 k.p.a.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 141 § 4 p.p.s.a. a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. W ocenie zaś składu orzekającego, zarzuty kasacyjne, oparte na art. art. 141 § 4 p.p.s.a. były uzasadnione.
Zgodnie z powyższym przepisem, uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odnosząc powyższą regulację prawną do stanu analizowanej sprawy, skład orzekający stanął więc na stanowisku, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny (historyczny) został przedstawiony oraz przytoczono zarzuty zawarte w skardze, ale, po pierwsze, ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd I instancji orzekał nie były "niekwestionowane", jak przyjął to ten Sąd a po drugie, nie było w ogóle czytelne, dlaczego – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – roszczenie odszkodowawcze poprzedniczki prawnej skarżących uległo przedawnieniu.
Analizowana sprawa dotyczyła wniosku: K. S., H.B.,. B. i A. B. (spadkobierców A. B.) o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, dokonanego orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1949 r. [...], m. in. nieruchomości, stanowiącej parcelę l. kat [...] o pow. [...] m², powstałą z podziału działki l. kat [...] objętej [...], a której dawniej współwłaścicielką w 5/80 cz. była A. B. z d. J., a które to orzeczenie stało się ostateczne na skutek utrzymania go w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (decyzja z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...]).
Zdaniem przy tym Sądu Wojewódzkiego, nie odnaleziono ani wniosku byłych współwłaścicieli (w tym A. B.) o odszkodowanie, ani samego orzeczenia orzekającego w tym przedmiocie. Tymczasem, jak akcentowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń, iż A. B. nie złożyła wniosku o przyznanie jej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Nie uzyskano bowiem akt postępowania wywłaszczeniowego (w tym odwoławczego) ani innych, relewantnych dokumentów. Wskazywano natomiast przy tym, że A. B. w treści odwołania od decyzji wywłaszczeniowej I organu instancji zawarła jednocześnie wniosek o wypłatę odszkodowania. Fakt ten miał wynikać pośrednio z treści decyzji organu odwoławczego, w której, w nagłówku z lewej strony, zawarto adnotację o treści: "Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w [...], Dz. XVI [...]," Zdaniem skarżących, analiza treści tego dokumentu dawała podstawę do przyjęcia, że w odwołaniu od orzeczenia o wywłaszczeniu była współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości podnosiła kwestię odszkodowania a co - zgodnie z ówczesną praktyką - uznawano za skutecznie złożony wniosek o odszkodowanie.
Powyższe zagadnienie tymczasem nie było w ogóle analizowane przez Sąd Wojewódzki i chociaż wprawdzie nie było on eksponowane w skardze, tym niemniej egzemplarz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1954 r. znajdował się i znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. W sytuacji zatem, kiedy wyłączną podstawą oddalenia skargi był pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż (cyt.): "roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość dla A. B. przedawniło się" to zajmując tego rodzaju stanowisko Sąd ten winien wspomnianą wyżej kwestię dokładnie wyjaśnić.
Powyższe było o tyle istotne, że w analizowanym stanie faktycznym wywłaszczenie zostało orzeczone na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt c i f oraz art. 4 pkt 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. RP Nr 20, poz. 138) i art. 22 § 1 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z dnia 24 września 1934 r. (Dz. U. RP Nr 86, poz. 776). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., ustalenie odszkodowania dokonywane było na wniosek właściciela.
Poza tym, pogląd o przedawnieniu roszczenia byłej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości Sąd Wojewódzki oparł na treści "art. 39 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych", który – jak stwierdził Sąd - stanowi, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w ogóle jednak, dlaczego mimo, że w/w dekret nie był wskazany w treści decyzji jako podstawa jej wydania to uznał, iż w tym przypadku powyższy akt prawny miał jednak zastosowanie. Nie wskazał również miejsca publikacji omawianego dekretu.
Wyjaśnić zaś w tym miejscu trzeba, że dekret z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych był kilkakrotnie nowelizowany a poza tym dokonano także zmiany numeracji jego przepisów. Dopiero zaś od wejścia w życie nowelizacji z dnia 31 stycznia 1952 r. dodano do w/w dekretu art. 38a ust. 1 (później po zmianie numeracji jako art. 39), który wprowadzał zasadę trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, biegnącego od dnia uzyskania przez orzeczenie o wywłaszczeniu przymiotu ostateczności w toku instancji.
W związku z tym nie bardzo wiadomym było w oparciu, o który w rzeczywistości przepis Sąd Wojewódzki orzekał. Przyjmując zaś przedawnienie roszczenia strony w związku z treścią danego przepisu należałoby dokładnie określić ten przepis i dokładnie wyjaśnić dlaczego miał on w tym przypadku zastosowanie. Podkreślenia bowiem wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy przepisów już o wymiarze historycznym a zatem ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony, nie mogą jedynie domyślać się, że skoro Sąd Wojewódzki odwołał się w tym przypadku do przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych to było to najprawdopodobniej spowodowane tym, że dekret ten od dnia 4 maja 1949 r. pełnił rolę ogólnej ustawy wywłaszczeniowej. Zaakcentować przy tym też trzeba, że wejście w życie w/w dekretu i jego nowelizacja spowodowały szereg zmian w obowiązującym prawie dotyczącym zagadnień związanych z tematyką wywłaszczeniową.
W związku z tym zatem zwłaszcza w realiach rozpoznawanej sprawy strony winny mieć dokładnie wyjaśnioną kwestię prawną, która – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - uniemożliwiała im uzyskanie decyzji merytorycznej w postępowaniu przez nie zainicjowanym.
Z tych też powodów skład orzekający uznał, że zaskarżony wyrok w sposób istotny naruszał art. 141 § 1 p.p.s.a. co skutkowało jego uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Z uwagi na powyższe co najmniej przedwczesne okazały się pozostałe zarzuty kasacyjne a także zbędne było dopuszczenie przez Sąd Kasacyjny zawnioskowanych w skardze kasacyjnej dowodów. Kwestia dopuszczenia tego rodzaju dowodów podlegać będzie ocenie Sądu Wojewódzkiego, który winien jednak mieć na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalne jest uzupełniające przeprowadzenie dowodów jedynie wyjątkowo i to tylko dowodów z dokumentów. (Nie są więc dopuszczalne dowody ze źródeł osobowych).
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien więc na nowo ocenić zaskarżoną decyzję i to w sposób wszechstronny, wyjaśniając przy tym dokładnie swoje merytoryczne stanowisko.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.