Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 423/20) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) - oddalił skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii C i E. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. R., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy a przede wszystkim wyrok Sądu Rejonowego w [ sygn. akt [...] wskazuje, iż środek karny w przedmiocie zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat nie ma zastosowania co do kategorii C i E;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- - art. 12 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami - na skutek bezzasadnego uznania, iż skarżącemu nie można wydać prawa jazdy kategorii C i E, podczas gdy Sąd Rejonowy w [...] orzekł w wyroku wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat z wyjątkiem kategorii C i E, co nie stanowi bezwzględnie negatywnej przesłanki do uzyskania prawa jazdy kategorii C i E,
- - art. 12 ust. 2 ustawy o kierującymi pojazdami - poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy kategorii C i E i że zakaz prowadzenia pojazdów obejmuje kategorie wszystkich uprawnień, podczas gdy Sąd Rejonowy w [...] zaznaczył, iż zakaz ten nie obejmuje kategorii C i E co skutkowało bezpodstawną odmową wydania prawa jazdy kategorii C i E skarżącemu.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, przy czym zarzuty przytoczone w ramach obu podstaw kasacyjnych były ze sobą powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Przypomnieć na wstępie należy, że z ustaleń Sądu I instancji wynikało, iż Sąd Rejonowy w [...], prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt [...] uznał S. R. winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. tj. przestępstwa kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości i - na podstawie art. 42 § 2 k.k. – orzekł o zastosowaniu wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem pojazdów kategorii C i E na okres 3 lat.
Decyzją zaś z dnia [...] stycznia 2020 r., Starosta [...] - działając na wniosek S. R. (pismo z dnia 7 stycznia 2020 r.) i w oparciu o treść art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), dalej u.k.p. - odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy w zakresie kategorii C i E. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] r., gdyż - w ocenie organów administracji - w świetle treści powyższych przepisów prawo jazdy m.in. kategorii C i E nie mogło być wydane w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Oddalając skargę S.R. na w/w decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że orzeczony prawomocnym wyrokiem wobec skarżącego zakaz obejmował kategorie wszystkich uprawnień, czyli także kategorię B. Ze względu zaś na brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., negatywna przesłanka zwrotu skarżącemu prawa jazdy rozciągała się także na prawo jazdy kategorii C i E. Z uwagi bowiem na fakt, że ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego - w zakresie prawa jazdy kategorii B - także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczyły zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy, to należało przyjąć, że z wyroku sądu karnego wynikał dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, w tym kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i E. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się S. R., twierdząc, że skoro prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 6 grudnia 2019 r. orzeczono wobec niego środek karny, w postaci zakazu kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi w ruchu lądowym do 3 lat z wyłączeniem pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagana jest kategoria C i E, to powinno mu być zwrócone prawo jazdy kategorii C i E, gdyż uprawnień w tym zakresie skarżący nie utracił.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organy) prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 u.k.p., przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:
- 1) B1 lub B w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A,
- 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B,
- 3) B+E, C1+E, C+E, D1 +E lub D +E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1, D. Z treści przepisów art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika zatem, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Zatem właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C i E w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. W rezultacie, ponieważ względem skarżącego orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy z wyjątkiem kategorii C i E, dlatego należy uznać, że - po myśli z art. 12 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. - nie jest dopuszczalne wydanie mu lub zwrot także dokumentu prawa jazdy kategorii C i E. Wyjaśnić należy, iż powyższe twierdzenie nie stoi przy tym w sprzeczności z treścią prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Z przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p. jasno wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów mechanicznych danej kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami tych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi.
W rezultacie zatem prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C, C1E, D1, D, DE, D1E, BE, T, ale także nie może być mu zwrócone prawo jazdy tej kategorii, o którą się ubiegał, czyli kategorii C i E. Zgodzić się więc należy z Sądem Wojewódzkim, że w istocie z wyroku sądu karnego wynikał dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagana jest kategoria C i E, ale pośrednio - przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i E. Do kierowania tymi pojazdami wymagane jest bowiem posiadanie uprawnień kat. B. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią, obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny.
Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Podkreślić przy tym jednocześnie należy, że decyzja o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii C i E nie wkracza bezpośrednio w sferę nabytych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami powyższej kategorii. Decyzja ta – jak wyżej wspomniano - konkretyzuje jedynie względem niego ustawowy zakaz zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii C i E. W konsekwencji skarżący nie może wykonywać uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii C i E, pomimo że uprawnienia te nie zostały mu - w sensie materialnym - odebrane (cofnięte).
Słusznie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji, że regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości jaką jest bezpieczeństwo publiczne, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2514/14; z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14; z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16; z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 105/16; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1301/20; dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodzić się również trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż działanie organu na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w treść prawomocnego wyroku sądu karnego, bowiem to właśnie wyrok orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii daje organowi podstawę do zastosowania art. 12 ust. 2 u.k.p. Adresatem tego przepisu jest bowiem organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Choć zatem obie sfery są ze sobą w tym przypadku funkcjonalnie powiązane, sprawa, rozstrzygana przez organ administracyjny jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym.
Wskazać też trzeba, że sposób orzekania sądu karnego w sprawie zagrożonej sankcją zakazu prowadzenia pojazdów jest determinowany specyfiką sankcji karnej, która musi być bardzo ściśle powiązana z zachowaniem sprawczym. Stosowanie art. 12 ust. 2 u.k.p. przez organy administracji publicznej opiera się natomiast na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję, lecz - jak już wcześniej wspomniano - o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego.
Z tych wszystkich względów nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że prezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 12 ust. 2 u.k.p. była błędna.
Tym samym nie był również zasadny zarzut naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a.
Reasumując stwierdzić trzeba, że w ustalonych okolicznościach sprawy organy administracji i Sąd Wojewódzki dokonały prawidłowej wykładni, jak również prawidłowo zastosowały art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.k.p., uznając, iż zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B, pozbawiał skarżącego również prawa do wydania (zwrotu) prawa jazdy kategorii C i E. Tym samym dokument prawa jazdy uprawniający do prowadzenia pojazdów powyższych kategorii nie mógł być zwrócony skarżącemu w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C i E. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.