Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 74/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie cofnięcia z urzędu zmiany wprowadzonej w części graficznej bazy ewidencji gruntów i budynków.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik B. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 54, § 56 i § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, że w latach 2001/2003 została przeprowadzona modernizacja operatu ewidencyjnego i aktualizacja mapy zasadniczej (operat techniczny [...]) podczas, gdy z uwagi na niewydanie decyzji administracyjnej modernizacja nie została w ogóle przeprowadzona.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, przez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia postępowania w kwestii, czy modernizacja operatu mogła stanowić podstawę do uruchomienia informatycznego systemu obsługującego bazę danych informatycznych (mapę numeryczną), prowadzonego przed Starostą [...] i [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...],
- art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 kpa, przez nieuwzględnienie zasad wyrażonych w tym przepisie polegającym na wyrażeniu błędnego poglądu, że została wykonana modernizacja ewidencji gruntów w latach 2001-2003.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w Starostwie istnieje operat pod nazwą "modernizacja operatu ewidencji gruntów" dla obrębu [...] ([...]). W ramach tego opracowania wykonano numeryczną mapę ewidencji gruntów oraz obliczono powierzchnie działek ewidencyjnych. Do chwili obecnej nie przeprowadzono procedur przy kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów zgodnie z § 56 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie została również wydana decyzja zatwierdzająca zmiany w operacie ewidencji gruntów. Powyższe opracowanie miało wyłącznie na celu unowocześnienie techniki prowadzenia ewidencji i w tak wąskim zakresie można wykorzystywać obecnie prowadzoną numeryczną mapę ewidencji gruntów. Natomiast do zakończenia modernizacji zachowują swoją ważność wcześniejsze dane ewidencyjne (zgodnie z § 83 powołanego rozporządzenia). Zaskarżony wyrok w sposób nieprawidłowy określa, jakoby modernizacja operatu została wykonana w latach 2001/2003. Faktem jest, że modernizacja została rozpoczęta w roku 2001 i do chwili obecnej nie została zakończona. W związku z tym Sąd nie mógł utożsamiać "numerycznej mapy ewidencji gruntów obrębu [...]" z prawidłowym przeprowadzeniem modernizacji w rozumieniu § 56 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Obecnie prowadzona numeryczna mapa ewidencji gruntów i budynków może zostać wykorzystana wyłącznie w takim zakresie jak prowadzona wcześniej mapa analogowa i należy ją traktować wyłącznie jako zmianę nośnika mapy. Wskazanie w pisemnym uzasadnieniu, że geodeta mgr inż. R. N. wytyczył nowe współrzędne punktów granicznych o numerach [...], [...] i [...] jest rozumowaniem błędnym, bowiem to właśnie ten geodeta jako pierwszy obliczył współrzędne tych punktów zgodnie z obowiązującym szkicem nr [...] z pomiaru z lat 1960/1962. Nowe, czy też inne współrzędne mogłyby zostać ujawnione dopiero po wydaniu decyzji przez Starostę [...] zatwierdzającej modernizację (zgodnie z § 54 powołanego rozporządzenia). Bez wydania decyzji nie może w ogóle być mowy o istnieniu różnych współrzędnych tych samych punktów granicznych. Skarżący nie podnosił, że modernizacja została wykonana nieprawidłowo, stwierdził, że modernizacja nie została wcale wykonana, a przynajmniej jest niezakończona decyzją. W tym aspekcie wadliwy jest pogląd Sądu, że rozstrzygnięcie czy niezatwierdzona modernizacja operatu mogła stanowić podstawę do uruchomienia informatycznego systemu obsługującego bazę danych powinno być rozpoznane w odrębnym postępowaniu. Z uwagi na fundamentalne znaczenie tego aspektu sprawy, zasadnym było zawieszenie niniejszego postępowania i rozstrzygnięcie, czy do modernizacji w ogóle doszło, a następnie wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie.
W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zawarł dodatkową argumentację zarzutów kasacyjnych i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z dnia [...] listopada 2014 r., pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z wnioskiem o wymierzenie geodecie kary z dnia [...] grudnia 2014 r., pisma Głównego Geodety Kraju do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. na okoliczność interesu prawnego R. N. w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zmiany Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 74/16; a także pisma ze Starostwa Powiatowego w [...] do geodety R. N. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz z dnia [...] września 2016 r. na okoliczność modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] wyłącznie w celu unowocześnienie techniki prowadzenia ewidencji (zmiana mapy z analogowej na numeryczną). W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia, czy geodeta R. N. powinien być stroną/uczestnikiem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w przedmiocie cofnięcia zmiany Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz do ustalenia ograniczonego celu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podniósł również, iż z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika m. in., że skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji stosował przepisy § 54, § 56 i § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zarzut ten uzasadniono przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przeprowadzenia w sprawie modernizacji operatu ewidencyjnego i aktualizacji mapy zasadniczej, gdy tymczasem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, o czym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Zarzut niewłaściwych ustaleń faktycznych nie stanowi więc błędnej wykładni prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania.
Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ z akt wynika dokonanie przez właściwy organ działań modernizacyjnych mających na celu wyłącznie unowocześnienie techniki prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, o których stanowi § 58 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie było to zatem pełne postępowanie modernizacyjne określone w art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.). Nie było więc podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na podjęcie i zakończenie postępowania w kwestii, czy modernizacja operatu mogła stanowić podstawę do uruchomienia informatycznego systemu obsługującego bazę danych informatycznych.
Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 7 i art. 8 kpa, ponieważ - wbrew motywom tego zarzutu - z akt sprawy wynika, że właściwy organ dokonał jedynie czynności modernizacyjnych w ograniczonym zakresie, o którym mowa w § 58 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Wbrew twierdzeniu zawartemu w piśmie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z dnia 11 maja 2017 r., w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, dlatego - działając w granicach związania zarzutami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wyrazić swojej oceny w tym zakresie.
Przedmiotem oceny sądów administracyjnych w niniejszej sprawie nie są przy tym prace wykonane przez uprawnionego geodetę R. N., a jedynie zgodność z prawem czynności organów administracji dotyczących wycofania zmian wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę R. N. Kwestia zgodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do współrzędnych niektórych punktów granicznych z rzeczywistym ich położeniem, rzutująca na aktualność tych danych, należy do oceny w odrębnym postępowaniu administracyjnym właściwym dla tak sformułowanego przedmiotu.
W kwestii udziału uprawnionego geodety R. N. w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wydane już zostało prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 74/16, o odrzuceniu skargi R. N. ze względu na brak przysługiwania mu przymiotu strony w tym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.