Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 163/15, oddalił skargę S.S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 3 lutego 2015 r. nr [...]w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, a także na funkcjonowanie linii.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, S.S. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z 3 lutego 2015 r.
We wniosku zaznaczył, że działka nr 376 stanowi zaplecze żywieniowe dla ok. 120 sztuk trzody chlewnej, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną corocznie pozyskuje z niej ok. 30% karmy dla zwierząt. Zniszczenie upraw skutkować będzie koniecznością redukcji stanu trzody chlewnej, która jest jedynym źródłem utrzymania. Dodatkowo posiadanie tej działki oraz utrzymanie jej w dobrej kulturze rolnej gwarantuje mu płatności unijne w kwocie ponad 9 000 zł rocznie. W związku z powyższym wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki powodujące istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego będzie albo w ogóle niemożliwy, albo też dopiero po dłuższym czasie i stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
W odpowiedzi, [...]S.A. w [...]wniosła o wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została częściowo wykonana co nie spowodowało zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje szkodę w postaci utraty dotacji w kwocie 185 850 000 zł, co spowoduje również szkodę po stronie Skarbu Państwa. Uczestnik w związku z wstrzymaniem wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie będzie mógł rozliczyć w/w dotacji. Podkreślono również, że inwestycja ta ma strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa, energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej.
Po pierwsze, łącząc systemy Polski i Litwy umożliwi - w razie potrzeby - zabezpieczenie dostaw energii elektrycznej dla Polski z systemów elektroenergetycznych państw bałtyckich. Po wtóre, ma szczególne znaczenie terenów północno - wschodniej oraz centralnej Polski. Dostawy prądu do tych obszarów obecnie odbywają się poprzez pojedyncze linie przesyłowe o napięciu 220 kV. w większości wybudowane wiele lat temu. Stan ten ulegnie zmianie dopiero wraz z zakończeniem realizowanej inwestycji, która zagwarantuje znaczącą poprawę bezpieczeństwa energetycznego milionów obywateli. Inwestycja stanowi także domknięcie połączeń systemów elektroenergetycznych państw członkowskich Unii Europejskiej położonych wokół Morza Bałtyckiego (tzw. Pierścień Bałtycki). Z tego względu ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego całej Unii Europejskiej, w tym w szczególności krajów bałtyckich.
Spółka wniosła również o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu z dokumentów dołączonych do pisma, tj.:
- 1. zdjęcia placu budowy skarżącego na okoliczność częściowego wykonania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;
- 2. oświadczenia [...]S.A. z dnia 27 maja 2015 r. na okoliczność wysokości przyznanej uczestnikowi dotacji oraz zagrożenia utraty dotacji.
Co więcej, zdaniem uczestnika postępowania nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy inwestor otrzymał również decyzję wydaną w trybie art. 124 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wstrzymanie wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, niweczyłoby bowiem sens instytucji związanej z zezwoleniem na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji o szczególnym charakterze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77).
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwana dalej "P.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Stosownie do treści art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 9 u.g.n. stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.
W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15).
Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (p. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013).
Z kolei z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust.
- 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Wskazać należy, że decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania zeń. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy funkcjonuje w obrocie prawnym poprzedzającą ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
W ramach niniejszej sprawy zostały wydane dwie decyzje, pierwsza - w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. – jest to decyzja Starosty Suwalskiego z dnia 4 listopada 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, druga – w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. – decyzja tego samego organu z dnia 5 listopada 2014 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja z dnia 4 listopada 2014 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 3 lutego 2015 r. (skarga od tej decyzji jest przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji w niniejszej sprawie).
Z kolei decyzja Starosty Suwalskiego z dnia 5 listopada 2014 r. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 3 lutego 2015 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia 3 lutego 2015 r. podniesiono, że niezwłoczne zajęcie nieruchomości podyktowane jest interesem społecznym, gospodarczym i interesem inwestora, mającym zrealizować linie elektroenergetyczną 400 kV Ełk-granica RP o zasięgu międzynarodowym.
W świetle tego, decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, to niewątpliwie ma wpływ na ocenę zasadności żądania wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, a także na eksploatację linii.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podniesione w odpowiedzi na wniosek nie dają podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Należy bowiem przyjąć, że wskazane przez [...]S.A. okoliczności, takie jak częściowe zrealizowane inwestycji oraz narażenie uczestnika postępowania i Skarbu Państwa na utratę dotacji można zakwalifikować jako mające znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać także należy, iż jak wynika z przedstawionej dokumentacji dołączonej do wniosku częściowa realizacja inwestycji powoduje m. in. to, że odpadły argumenty przedstawione przez skarżącego, w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Ponadto utrata wielomilionowego dofinansowania inwestycji ze środków unijnych może skutkować znaczną szkodą nie tylko dla uczestnika postępowania, ale również dla Skarbu Państwa. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193, orzekł jak w sentencji.