Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. G. na działanie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i pracowników socjalnych tego Ośrodka w przedmiocie pomocy społecznej. Sąd podał, że w skierowanym do WSA w Bydgoszczy piśmie z dnia 13 maja 2016 r. zatytułowanym "Skarga na Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej oraz na pracowników socjalnych" J. G. przedstawił swoje negatywne stanowisko odnośnie działania Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Wskazał, że w jego ocenie pracownicy Ośrodka celowo odwlekają przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podają w sporządzonych już wywiadach kłamliwe informacje i nie stosują przepisu art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego aby opóźnić wypłatę zasiłków. Zdaniem J. G., celowo opóźniono rozpoznanie jego wniosku z dnia 2 kwietnia 2016 r. o przyznanie pomocy i nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego przed jego wyjazdem do sanatorium, mimo że fakt wyjazdu zgłaszał wcześniej, celowo dzwoniono do niego w czasie, gdy nie mógł odebrać telefonu, a nie mógł też oddzwonić z uwagi na brak środków na doładowanie karty.
W pozostałym zakresie, w obszernym uzasadnieniu "Skargi" wyjaśnił na czym, jego zdaniem, polega nieprawidłowe działanie Ośrodka (np. zwrócił uwagę na wysokie wynagrodzenia pracowników, fakt otrzymywania przez nich trzynastki mimo braku środków na pomoc społeczną, nieprawidłowe zachowanie pracowników Ośrodka). Zwrócił też uwagę na swoją trudną sytuację finansową oraz przedstawił kilka zdjęć domu, w którym zamieszkuje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. Wskazał, że skarga zawiera nieprawdziwe informacje dotyczące działania Ośrodka oraz pomówienia jego pracowników. Odnosi się do wielu postępowań, nie tylko na etapie ich prowadzenia przez Ośrodek w W. Wyraża ona generalnie niezadowolenie skarżącego ze sposobu procedowania w sprawach inicjowanych jego wnioskami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Złożone w tej sprawie pismo J. G. Sąd zakwalifikował jako skargę obywatelską wniesioną na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd wskazał, iż skarżący wyraża w nim swoje niezadowolenie z przedłużającego się – w jego ocenie – przystępowania do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2016 r., ale też opisuje obszernie dlaczego działanie pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w W. uważa za nieprawidłowe, nierzetelne, niezgodne z prawem i skierowane przeciwko jego interesowi prawnemu. Kwestionuje rozdział środków pieniężnych w Ośrodku, który to rozdział, jego zdaniem, prowadzi do przeznaczania ich na trzynastki dla pracowników zamiast na pomoc społeczną. Zdaniem Sądu, również fakt zatytułowania pisma z dnia 13 maja 2016 r. "Skarga na Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej oraz na pracowników socjalnych" wskazuje na to, że pismo to stanowi skargę tzw. obywatelską a nie pismo złożone w trakcie postępowania administracyjnego.
Zarówno tytuł tego pisma jak i jego treść wskazują, iż stanowi ono skargę obywatelską. W ocenie Sądu, treść pisma z dnia 13 maja 2016 r. nie wskazywała, aby można było je potraktować jako skargę na bezczynność, gdyż skarżący poruszał w nim wiele zagadnień dotyczących głównie nieprawidłowego działania Ośrodka.
Sąd uznał, że tego rodzaju skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.). Podlega ona rozpoznaniu w trybie tzw. uproszczonym przez właściwy organ wskazany w art. 229 K.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 K.p.a.). Ten sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi pozostaje jednak poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze WSA w Białymstoku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł J. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej w obu instancjach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1w zw. z § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż wniesiona skarga pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych,
- 2. art. 229 w zw. z art. 237 K.p.a. poprzez uznanie, że jest to skarga obywatelska, podczas gdy o tym jak traktować pismo nie przesądza jego nazwa lecz treść pisma i treść żądania strony, a z treści pisma wynika fakt przewlekłego prowadzenia postępowań w zakresie wypłaty zasiłków zasądzonych wyrokiem, wykonywania innych czynności w sposób przewlekły, opieszały i krytykuje postępowanie organu Gminy,
- 3. art. 227 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pominięcie, bowiem przedmiotem skargi może być także nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy, naruszające interesy mieszkańca gminy (art. 227 K.p.a.). W takiej sytuacji uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 K.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.,
- 4. art. 10 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału; odmówiono stronie tzw. ostatniego słowa, brak informacji o zebranym w całości materiale dowodowym, brak informacji o terminie rozpoznania sprawy,
- 5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego,
- 6. art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. przez WSA w Białymstoku uznający, że skarżący nie wyczerpał wszystkich środków zaskarżenia, przysługujących w postępowaniu przed organami administracji,
- 7. art. 250 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie w wydanym orzeczeniu informacji co do zasądzonych kosztów dla radcy prawnego ustanowionego z urzędu w czasie gdy postępowanie odbywało się niejawnie i pełnomocnik nie był poinformowany o jego terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma więc ocena charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia 13 maja 2016 r. W piśmie tym skarżący kwestionuje działania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w jego sprawach z zakresu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Pismo to zawiera przede wszystkim krytykę organizacji i wykonywania zadań przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej i podległych mu pracowników. Skarżący podnosi zarzuty wadliwej działalności organu, wyraża niezadowolenie z pracy poszczególnych, imiennie wymienionych pracowników Ośrodka, wytyka zaniechania i inne nieprawidłowości, jakich w jego ocenie, dopuszcza się organ pomocowy przy rozpatrywaniu jego spraw. Część zarzutów skarżący kieruje także pod adresem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, które rozpatrywały środki zaskarżenia od decyzji wydanych w stosunku do skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Białymstoku, iż pismo to ma wszelkie cechy wystąpienia, o którym mowa w art. 227 k.p.a. (skarga), korespondującego zresztą z nazwą tego pisma nadaną mu przez jego autora (skarga na Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej oraz na pracowników socjalnych). Skargi zawarte w Dziale VIII K.p.a. (w tym skarga z art. 227 K.p.a.) związane są właśnie z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. Przepis art. 227 K.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Kwalifikacji przedmiotowego pisma do tej kategorii skarg nie podważa skarga kasacyjna, której autor przeczy sam sobie, z jednej strony zarzucając Sądowi I instancji pominięcie, że przedmiotem skargi może być także nienależyte wykonywanie zadań przez organ gminy, naruszające interesy mieszkańca gminy (art. 227 K.p.a.) i wywodząc, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.sg., z drugiej zaś wskazując, że pismo to dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowań w zakresie wypłaty zasiłków zasądzonych wyrokiem, wykonywania innych czynności w sposób przewlekły, opieszały i krytykuje postępowanie organu gminy.
W odniesieniu do tego ostatniego twierdzenia, skarżący formułuje nadto zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. twierdząc, iż złożenie skargi z art. 227 K.p.a. wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji w sprawie dotyczącej świadczeń pomocy społecznej, winna zostać poprzedzona zażaleniem skierowanym do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu wyższego stopnia w sprawach z tego zakresu. Z akt wynika natomiast, że w tej sprawie skargę na działania Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., skarżący kasacyjnie skierował do Rady Gminy W., która będąc właściwa do jej rozpatrzenia, w oparciu o art. 229 pkt 3 K.p.a., podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o uznaniu skargi za nieuzasadnioną.
W analizowanym przypadku skarga na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej złożona w trybie art. 227 K.p.a. do rady gminy, nie mogła więc stanowić środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowałoby skuteczne złożenie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, iż uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami K.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII k.p.a., uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Fakt, że skarga na działalność Kierownika Pomocy Społecznej w W. została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo z dnia 13 maja 2016 r. stanowi w istocie skargę na nieprawidłowe wykonywanie zadań przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. oraz podległych mu pracowników, w rozumieniu art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest zaś pogląd, że sprawy uregulowane przepisami działu VIII K.p.a. nie podlegają kontroli sądu administracyjnego zarówno na podstawie powołanego wyżej art. 3 P.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych, stąd skarga ta została prawidłowo odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podniesione w tym zakresie zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione. Jako nietrafny ocenił też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 P.p.s.a., skoro z treści art. 58 § 3 P.p.s.a., wynika, że odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
To od oceny Sądu zależy czy w danych okolicznościach sprawy wystarczającym jest zbadanie przesłanek dopuszczalności skargi na posiedzeniu niejawnym, czy też charakter sprawy wymaga, aby przesłanki te badać na posiedzeniu jawnym. Skarżący kasacyjnie nie wykazał aby jego udział w rozprawie w jakikolwiek sposób wpłynął na dokonaną przez Sąd I instancji kwalifikację dopuszczalności skargi z dnia 13 maja 2016 r. WSA w Białymstoku nie mógł też naruszyć przepisów postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a., gdyż przepisów tych nie stosuje się w postępowaniu sądowym. Dla prawidłowości kontrolowanego postanowienia Sądu I instancji bez znaczenia pozostawały także kwestie związane z wynagrodzeniem pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy, które mogą zostać rozstrzygnięte przez WSA w Białymstoku w odrębnym postanowieniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.