Postanowienie NSA z 2 lutego 2006 r., I OSK 22/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 1058/05 o odrzuceniu skargi Starosty Powiatowego w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

Sprawa

w sprawie wyrażenia zgody na wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym postanawia oddalić skargę kasacyjną

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Rausz przewodniczący

Uzasadnienie

Starosta Powiatowy w [...] postanowieniem z dnia [...] znak: [...] uchylił postanowienie własne z dnia [...], w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...], przez M. P., prowadzącego formę przewozową "E.", ul. [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł [...].

Postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...]

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia, kwestia, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi, budziła liczne wątpliwości zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, jak i w literaturze. Spór ten można uznać za rozstrzygnięty uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w uzasadnieniu której Sąd stwierdził między innymi, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego".

Podzielając powyższy pogląd, Sąd stwierdził, że [...], który jako organ właściwy, wydał postanowienie w I instancji - nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego. Z powyższych względów skarga [...], jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 50 § 1 ustawy.

Pismem z dnia 1 grudnia 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Powiat [...], który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił postanowieniu naruszenie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, iż skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] umarzające postępowanie Starosty [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wobec skarżącego art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy uznającym niedopuszczalność jego skargi, przy jednoczesnym błędnym przyjęciu, iż przepisy prawe materialnego tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.), który powierza Staroście [...] rolę organu opiniodawczego dla rozstrzygnięć podejmowanych przez Marszałka Województwa w zakresie wydawanych zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, pozbawia Powiat [...] możliwości ochrony jego interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie sposób nie zauważyć, iż Sąd zajął się badaniem kwestii występowania interesu prawnego po stronie Starosty [...], na co wskazuje sentencja postanowienia "po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty Powiatowego w [...]" - nie zaś interesem prawnym skarżącego tj. Powiatu [...]. Sąd ten mylnie też przyjmuje, iż Starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie terytorialnym organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu.) Starosta natomiast w trybie art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym reprezentuje powiat na zewnątrz. Zauważyć również należy, iż na gruncie przepisu art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. f ustawy z dnia 6 czerwca 200l r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z póź. zm.), Starosta [...] wyrażał jedynie opinie co do przebiegu linii w obrębie jego Powiatu, nie był zaś organem orzekającym w indywidualnej sprawie. Właściwym w sprawie wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym jest Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego. Stanowisko, które zajmował Starosta w trybie art. 18 ust. 1 pkt.l lit. f ustawy o transporcie drogowym nie ma samodzielnego bytu prawnego, a zatem opiniowanie przez Starostę przebiegu linii komunikacyjnej nie pozbawia Skarżącego prawa do poszukiwania ochrony jego interesu prawnego na drodze administracyjnej.

Zdaniem skarżącego, Powiat ma interes prawny, wymagany przepisem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). w zaskarżeniu postanowienia SKO w [...], które prowadzi do utrzymania zgody na prowadzenie działalności przez firmę "E." na terenie Powiatu, mimo zagrożenia jakie dla mieszkańców Powiatu ta działalność niesie. Co więcej o takim stanie rzeczy nie zadecydowały względy merytoryczne lecz uchybienia organu II instancji. W interesie Powiatu, wykonującego na swym obszarze zadania z zakresu transportu publicznego, bezpieczeństwa obywateli oraz z zakresu przeciwdziałania bezrobociu, jest zatem uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym toczącym się w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] - [...] na rzecz M. P. prowadzącego firmę przewozową "E." z siedzibą w [...]. Starosta reprezentujący Powiat składając skargę na postanowienie SKO nie występował jako organ administracji publicznej, lecz jako reprezentant osoby prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż zapewnienie bezpieczeństwa dla mieszkańców Powiatu leży w interesie Powiatu jako osoby prawnej, która ponosi odpowiedzialność za bezpieczeństwo. O obowiązkach skarżącego w zakresie bezpieczeństwa stanowi m.in. art. 4 pkt. 15 ustawy o samorządzie powiatowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W sprawie niniejszej należy podzielić, pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż Powiat [...] reprezentowany przez Starostę nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].

Należy bowiem stwierdzić, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Powiatu, Powiat nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję, postanowienie wydaje Starosta tego Powiatu; ani Powiat, ani żaden jego organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji-postanowienia organu odwoławczego. Bez wątpienia postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] uchylające postanowienie własne z dnia [...], w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez M. P., prowadzącego formę przewozową "E.", było wydane w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej.

Należy przy tym dodać, że na podstawie określonych kompetencji, Powiat realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władny do wykonywania przysługujących mu praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania.

Pogląd powyższy jest zgodny z przyjętą w tej mierze linią orzeczniczą Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W takiej sytuacji należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. odrzucił skargę Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym

Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną Powiatu [...] należało oddalić.