Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 22/08

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu skargi Skarbu Państwa – Nadleśnictwo "Śnieżka" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. akt IV SA/Wa 699/07 uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2006 r., wydane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 1993 r. o sprostowaniu zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K. Sąd jednocześnie orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Głównego Geodety Kraju zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 13 lipca 1982 r. podsekretarz stanu w Ministerstwie Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraził zgodę na przekazanie przez Nadleśnictwo Śnieżka w K., gruntów nieleśnych (nieużytki) o powierzchni 2,94 ha, wchodzących w skład oddziału nr [...], oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...], na rzecz Zespołu Uzdrowisk Jeleniogórskich w Jeleniej Górze. W zezwoleniu tym ustalono, że protokolarne przekazanie winno nastąpić w terminie uzgodnionym przez strony, nie później jednak niż w ciągu jednego roku od daty otrzymania pisma, a przed spisaniem protokołu zdawczo-odbiorczego nabywca dokona rozgraniczenia tych gruntów.

W dniu 7 grudnia 1987 r. sporządzono protokół przekazania-przejęcia, którym przekazano przedmiotową nieruchomość pomiędzy Nadleśnictwem Śnieżka w K., a Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]" w Jeleniej Górze. Po przekazaniu działki nr [...] między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, Naczelnik Miasta Kowary pismem z dnia 27 maja 1988 r. udzielił zezwolenia na zawarcie umowy o przekazanie tej nieruchomości.

W 1987 r. dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków miasta K. i działkę nr [...] włączono w skład działki [...], będącej w zarządzie Nadleśnictwa Śnieżka. W celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w roku 1993 r. z obszaru działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 2,94 ha, której przebieg granic pokrywał się z granicami dawnej działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30 poz. 163, ze zm.) oraz § 72 ust. 1 pkt 1, 3 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M. P. Nr 11 poz. 98 ze zm.), Kierownik Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze orzekł o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K., obręb [...], poprzez przeniesienie z jednostki rejestrowej nr [...], prowadzonej dla gruntów będących w użytkowaniu Nadleśnictwa Śnieżka, działki nr [...], do jednostki rejestrowej nr [...], prowadzonej dla gruntów będących w użytkowaniu p.p. "[...]".

Pismem z dnia 24 lipca 2006 r. Starosta Jeleniogórski wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nieważność wskazanej decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Przytaczając treść § 55 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47 poz. 240 ze zm.), organ podniósł, iż w niniejszej sprawie, po przekazaniu działki nr [...] między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, Naczelnik Miasta Kowary pismem dnia 27 maja 1988 r. udzielił zezwolenia na zawarcie umowy o przekazanie przedmiotowej nieruchomości, jednakże w aktach brak jest dowodów o zawarciu takiej umowy. Stanu prawnego nieruchomości nie uregulowano zgodnie ze wskazanymi przepisami bowiem zgodnie z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia podmioty nie zawarły pisemnej umowy po uzyskaniu zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. Zauważono, że protokolarne przekazanie nastąpiło dopiero w dniu 7 grudnia 1987 r., a więc 5 lat po wyrażeniu opinii przez Ministerstwo. Ponadto zgoda terenowego organu administracji państwowej wyrażona w piśmie z dnia 27 maja 1988 r. została wydana po protokolarnym przekazaniu nieruchomości.

Organ pierwszej instancji uznał, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r. rażąco naruszono przepisy art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. Powołane w uzasadnieniu decyzji pismo z dnia 13 lipca 1982 r., wyrażające zgodę na przekazanie przedmiotowej nieruchomości, nie mogło stanowić podstawy do ustalenia prawa zarządu i ujawnienia tego prawa w operacie ewidencyjnym. Zadaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest rejestrowanie faktów, stanów wynikających z dokumentów, które wpływają do ewidencji gruntów, a w związku z tym nie może on kreować samoistnie nowych stosunków prawnych w zakresie władztwa nad gruntem przez zmianę wpisu w ewidencji.

W wyniku rozpoznania odwołania Nadleśnictwa Śnieżka, Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że w czasie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r., zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane były w zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. Zgodnie z § 55 załącznika do w/w zarządzenia, przez zmiany dotyczące władających należy rozumieć zmiany faktycznego stanu władania powstałe m. in. na skutek przekazania gruntów państwowych lub innych społecznych w użytkowanie na mocy aktu przekazania, którego sporządzenie powinno być poprzedzone pomiarem uzupełniającym, mającym na celu wykonanie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Zasady wyłączania gruntów państwowego gospodarstwa leśnego i przekazywania ich na inne cele określało rozporządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 marca 1976 r. w sprawie włączania i wyłączania gruntów państwowego gospodarstwa leśnego oraz zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania (Dz. U. Nr 12, poz. 73). Punkt 2 tego rozporządzenia zawierał odesłanie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225).

Organ odwoławczy podniósł, iż nie można uznać, aby w sprawie przekazania nieruchomości pomiędzy Nadleśnictwem Śnieżka a Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]", została wydana decyzja administracyjna przez właściwe organy. Pismo z dnia 13 lipca 1982 r. także nie może być uznane za decyzję administracyjną, zwłaszcza, że nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 1 oraz 268a k.p.a. Jak wynika z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r., przykazywanie zakładów następuje w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. Tymczasem "pozwolenie" podpisane jest jedynie przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Leśnictwa. Brak natomiast zgody organu administracji, któremu podporządkowane było przedsiębiorstwo przejmujące, czyli Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Organ podkreślił, że przekazanie nieruchomości nastąpiło po terminie określonym w piśmie z dnia 13 lipca 1982 r., co stanowi naruszenie § 3 powołanego rozporządzenia.

W dniu podpisania protokołu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przykazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu. Organ wskazał, że wystąpiono o zgodę na przekazanie i została ona udzielona pismem z dnia 27 maja 1988 r. jednak strony nie zawarły wymaganej prawem umowy.

Wobec braku wymaganych prawem dokumentów, wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., odbyło się z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo "Śnieżka" wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 k.p.a.

Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego wskazywała jedynie przepis art. 138 k.p.a. stanowiący podstawę formalną, brak w niej natomiast wskazania podstawy prawa materialnego decyzji w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a.

Najistotniejszym naruszeniem prawa było bezpodstawne powołanie się organu na rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji, której nieważność została stwierdzona. W ocenie skarżącego organy administracji nie wskazały jakie przepisy prawa zostały naruszone w sposób rażący oraz na czym ono polegało. Akty prawne oraz zdarzenia faktyczne, poprzedzające dokonanie zmian w ewidencji gruntów, stanowiły podstawę do dokonania tych zmian. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazywał wykazanie w ewidencji gruntów państwowych osób prawnych lub fizycznych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Ponieważ w przepisach tej ustawy brak jest ustawowego określenia "stanu władania", w tym przedmiocie zastosowanie znajdują przepisy obowiązującego w dacie dokonania wpisu zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. i załącznika do niego określającego zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów. W jego § 2 ust. 4 za władanie gruntem uważa się samoistne posiadanie, to jest faktyczne władanie gruntem jak właściciel. W sprawie nastąpiła zmiana faktycznie władającego gruntem państwowym, co stanowiło źródło dokonania zmiany w ewidencji gruntów.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok Sąd Najwyższy z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W wyroku z dnia 30 marca 2004 r. IV SA 3763/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (Lex 156952).

Dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (por. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IV SA 3121/02, Lex 156916).

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji - osoby, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 20 ust. 2 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Stosownie do przepisu § 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów podaje się osobę właściciela oraz tego, który gruntem faktycznie włada, a gdy osoba właściciela nie jest znana - tylko władającego gruntem. Za władanie gruntem uważa się posiadanie samoistne, to jest faktyczne władanie gruntem jak właściciel, w odniesieniu do gruntów państwowych i gruntów stanowiących własność jednostek gospodarki uspołecznionej lub innych organizacji społecznych - również użytkowanie gruntu, a w odniesieniu tylko do gruntów państwowych - ponadto: wieczyste użytkowanie i sprawowanie zarządu nieruchomości. Natomiast przez zmiany dotyczące władających należy rozumieć zmiany faktycznego stanu władania powstałe między innymi na skutek przekazania gruntów państwowych lub innych społecznych w użytkowanie na mocy aktu przekazania (§ 55 ust. 2 pkt 1).

Skoro zatem faktycznie przekazano przedmiotową działkę przedsiębiorstwu "[...]" to powinno to znaleźć odbicie w ewidencji gruntów i budynków. Inną kwestią pozostaje zgodność z prawem samego przekazania przedsiębiorstwa. Nie ulega wątpliwości, że przekazanie to nastąpiło z naruszeniem przepisów, lecz okoliczność ta nie oznacza, że decyzja w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Do takiego naruszenia prawa doszłoby jedynie w sytuacji gdyby przedsiębiorstwo nie objęło we władanie tej nieruchomości, a mimo to zostało wpisane do ewidencji gruntów i budynków.

Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. nie tworzyła żadnego nowego stanu prawnego nieruchomości. Przenosiła jedynie nieruchomość z jednego rejestru do drugiego, a użyte określenie "będących w użytkowaniu" należy interpretować jako określenie podmiotu władającego, nie zaś posiadającego do tej nieruchomości jakiś tytuł prawny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż odzwierciedla faktyczny stan władania przedmiotową działką.

Na koniec Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach został oparte o art. 200 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od opisanego wyżej wyroku wnieśli "[...]" Spółka z o.o. oraz Główny Geodeta Kraju, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników.

W skardze kasacyjnej Spółka "[...]" domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że brak było przesłanki rażącego naruszenia prawa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 1993 r. Zdaniem Spółki decyzja, której stwierdzono nieważność ma wiele kwalifikowanych wad i wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności przy jej wydaniu został naruszony:

• art. 107 k.p.a.;
• § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami państwowymi i dokonania rozliczeń z tego tytułu;
• art. 20 ust 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
• § 54 ust. 1 i 2 oraz § 55 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów;
• art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
• zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że pozwolenie zezwalające na przekazanie wskazanej działki na rzecz Uzdrowisk Jeleniogórskich zostało podpisane przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Leśnictwa, który nie był do tego upoważniony, co rażąco naruszało art. 107 k.p.a. Brak na decyzji podpisu osoby upoważnionej stanowi rażące naruszenie prawa, jednak Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ustosunkował się do tego zagadnienia.

W przedmiotowej sprawie brak jest stosownej umowy zawartej pomiędzy stronami. W zasadnie tylko jedna przesłanka wynikająca z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. została spełniona (zgodę na przekazanie działki wyraził Naczelnik Miasta w Kowarach). Wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmian bez odpowiedniego dokumentu stanowiło niewątpliwe rażące naruszenie prawa.

Ponadto obowiązek wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wynika z szeregu przepisów wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej, a ich nieuwzględnienie należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji z nieznanych powodów, jako właściwą definicję władającego gruntem przyjął definicję zawartą w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., gdy definicja tego pojęcia zawarta była w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Do wykazania w ewidencji gruntów i budynków określonego podmiotu, jako władającego gruntami Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego niezbędne jest wykazanie się tytułem prawnym do jego władania. Z wskazanych wyżej przyczyn pismo z dnia 13 lipca 1982 r. nie może być uznane za taki tytuł. Ponadto brak jest zgody Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej jako organu, któremu było podporządkowane przedsiębiorstwo przejmujące. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub administracyjnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, gdyż kontrolując postępowanie nieważnościowe pominął cały szereg uchybień dostrzeżonych przez organy administracyjne. W ten sposób zajął się bezpośrednim administrowaniem, dlatego uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Główny Geodeta Kraju w skardze kasacyjnej również domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak jej wyjaśnienia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sprzeczność pomiędzy orzeczeniem wydanym na podstawie przepisu dającego podstawę do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, a treścią uzasadnienia wskazującego na uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego,
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo faktyczne władanie nieruchomością państwową przez przedsiębiorstwo państwowe stanowi podstawę do ujawniania zmian w ewidencji gruntów i budynków;
• art. 23 z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego można dokonywać bez aktów urzędowych;
• § 2 ust. 4 oraz § 55 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że faktyczne władanie nieruchomością państwową przez przedsiębiorstwo państwowe stanowi podstawę do ujawniania zmian w ewidencji gruntów i budynków;
• § 2 załącznika do w/w zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów poprzez nieustosunkowanie się do zasadności zastosowania tego przepisu przez Głównego Geodetę Kraju oraz brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd odmówił zastosowania tego przepisu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie przepisy postępowania zostały przez organy administracji naruszone. Wskazane przez Sąd przepisy są przepisami prawa materialnego, a więc ewentualną podstawą uchylenia mógł być art. 145 § 1 lit. b), a nie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do przytoczonych w odpowiedzi na skargę przepisów i orzeczeń, z których wynika, że podstawę ujawnienia w ewidencji władającego gruntem państwowym może stanowić wyłącznie dokument urzędowy uprawniający do władania gruntem - np. przepis § 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 13 maja 1960r. w sprawie wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami (M.P. Nr 46, poz. 222 ze zm.), obowiązującego w dniu wydania decyzji, a nie sam fakt władania. Organ zauważył również brak wykładni przepisów powołanych w skarżonym wyroku.

Główny Geodeta Kraju zacytował fragment wyroku NSA z dnia 10 marca 2006 r. OSK 620/05 oraz wyroku NSA z dnia 15 marca 2006 r. OSK 634/05 stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji postąpił niezgodnie z tam wyrażonymi poglądami. W szczególności ograniczył się do wskazania i zacytowania przepisów prawa materialnego, bez dokonania ich wykładni. Nadto nie ustosunkował się do argumentacji organów w zakresie naruszenia prawa przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze oraz przytoczonego orzecznictwa potwierdzającego słuszność rozstrzygnięcia zawartego w uchylonych przez Sąd decyzjach.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przedsiębiorstwo "[...]" w Jeleniej Górze nie było posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 336 k.c. Przedsiębiorstwo nigdy nie władało tą nieruchomością jak właściciel, co wynika m.in. z protokołu z dnia 11 października 1983 r., gdzie jest mowa o przejęciu przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Nie było również użytkownikiem, wieczystym użytkownikiem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na brak ku temu odpowiedniego tytułu prawnego.

Dalej organ podkreślił, że zgodnie z § 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami, zmiany we władaniu gruntami dokonywane po założeniu ewidencji wpisuje się do ewidencji tylko na podstawie aktów urzędowych, a w szczególności aktów notarialnych, prawomocnych orzeczeń sądowych. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu urzędowego, który potwierdzałby prawo "[...]" do władania nieruchomością.

Ponadto zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie charakter techniczno-dekIaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r. II SA 766/98).

Z powołanego orzecznictwa sądów administracyjnych jak i przepisów nie wynika, aby w ewidencji gruntów i budynków należało ujawniać władającego nieruchomością państwową bez tytułu prawnego, a więc władającego nieruchomością nielegalnie. Jeżeli prawodawca dopuszczałby taką możliwość to powinno to wyraźnie wynikać z przepisów.

Zadaniem ewidencji gruntów i budynków jest rejestrowanie faktów, ale na podstawie i w ramach obowiązującego prawa. Wskazane w uchylonych decyzjach przepisy oraz orzecznictwo, jednoznacznie wskazują na konieczność legitymowania się przez osobę prawną tytułem prawnym, aby można było zarejestrować fakt władania nieruchomością państwową w ewidencji gruntów i budynków.

Możliwość ujawniania w ewidencji gruntów i budynków władających przepisy dopuszczają jedynie w przypadku braku danych na temat właściciela nieruchomości.

Reasumując organ podtrzymał zasadność decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze, nr [...], gdyż naruszenie przepisów prawa wpłynęło w sposób zasadniczy na treść rozstrzygnięć. Niewątpliwie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z uwagi na wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, zasługuje na uchylenie. Brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby w praworządnym państwie w rejestrze państwowym ujawniano władającego nie posiadającego tytułu prawnego, a więc władającego nielegalnie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Nadleśnictwo Śnieżka wniosło o ich oddalenie podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne posiadają usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno miedzy innymi zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej niezbędne jest odniesienie się do konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, gdyż ocena prawidłowości stosowania tych przepisów decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sądu.

Nadto stosownie do art. 141 § 4 (zdanie ostatnie) p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W związku z tym, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, wskazania dotyczące dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane. Sformułowanie zaleceń w zakresie dalszego postępowania powinno być dokonane w sposób niewątpliwy i niedopuszczający domysłów czy też dalszej interpretacji.

Zatem jeżeli uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję, stwierdzającą nieważność decyzji o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów, wskazania co do dalszego postępowania ograniczył do stwierdzenia, iż rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W związku z takim stwierdzeniem zaleceń co do dalszego postępowania należy poszukiwać w ocenie prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczył się w istocie rzeczy do zacytowania treści art. 22 ust. 2 (mylnie wskazując na art. 22 ust. 1), art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 2 i § 55 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Jednakże Sąd nie wskazał w jaki sposób odczytuje powołane regulacje w kontekście zagadnienia rozstrzygniętego zaskarżoną decyzją, a mianowicie rażącego naruszenia prawa, stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie, iż zadaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest rejestrowanie faktów, a nie kreowanie samoistnie nowych stosunków prawnych w zakresie władztwa nad gruntem przez zmianę wpisu w ewidencji - mimo, iż samo w sobie zasadne - nie stanowi jednak wykładni wskazanych wyżej przepisów. Stanowisko zaś, że skoro faktycznie przekazano przedmiotową działkę Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" to powinno to znaleźć odbicie w ewidencji gruntów i budynków nie wyjaśnia, czy Sąd pierwszej instancji opowiada się za odzwierciedlaniem w ewidencji gruntów wszelkiego stanu faktycznego władania na gruncie, niezależnie od podstawy dokonania wpisu, czy też takiego stanu władania, które znajduje oparcie w akcie notarialnym, orzeczeniu sądowym lub administracyjnym.

Z cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku § 55 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów wyraźnie wynika, że przez zmiany dotyczące władających należy rozumieć zmiany faktycznego stanu władania powstałe między innymi na skutek przekazania gruntów państwowych lub innych społecznych w użytkowanie na mocy aktu przekazania. Zatem przekazanie gruntów państwowych w użytkowanie z pominięciem aktu przekazania nie stanowiło zmiany faktycznego stanu władania skutkującego zmianą wpisu w ewidencji gruntów dotyczącą władającego. Należy mieć na względzie, że prowadzenie ewidencji gruntów polega na utrzymaniu operatu ewidencji w stałej aktualności, tj. zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym (§ 54 ust. 1 załącznika do zarządzenia). Oznacza to, że każda zmiana wpisu w ewidencji gruntów musi wynikać z właściwego dokumentu. Nie bez znaczenia w tej mierze pozostaje regulacja § 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzania do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami (M.P. Nr 46, poz. 222), zgodnie z którym zmiany we władaniu gruntami po założeniu ewidencji gruntów wpisuje się do ewidencji gruntów tylko na podstawie aktów urzędowych, a w szczególności aktów notarialnych i prawomocnych orzeczeń sądowych. Z tych względów oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie można ograniczyć do stwierdzenia, że skoro kontrolowana decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. nie tworzyła nowego stanu prawnego to nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Ponadto wskazać należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja orzekająca o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów miasta K. obr. [...] poprzez przeniesienie z jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla gruntów będących w użytkowaniu Nadleśnictwa "Śnieżka" nowoutworzonej działki [...] o powierzchni 2,94 ha do jednostki rejestrowej utworzonej dla gruntów będących w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w Jeleniej Górze. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 72 ust. 1 pkt 1, 3 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r.

Jak stanowił § 72 ust. 1 cytowanego załącznika do zarządzenia wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów sprostowań może dotyczyć następujących omyłek lub błędów:

1. pisarskich – spowodowanych przez mylne wpisanie nazwisk i imion (nazw) właściciel lub władających, nazw, użytków, powierzchni, klas gruntów itp.,
2. rachunkowych - wynikłych z przeprowadzenia błędnych obliczeń,
3. kreślarskich - powstałych wskutek przedstawienia na mapach granic działek, użytków i klas gruntów, numeracji działek itp. niezgodnie ze stanem faktycznym lub stanem przedstawionym w innych dokumentach pomiarowych,
4. pomiarowych - powstałych na skutek użycia niewłaściwego sprzętu, niewłaściwych sposobów pomiaru, błędnych obserwacji lub zapisów w notatnikach polowych itp.

Podstawa prawna powołana w kontrolowanej decyzji wskazuje, że sprostowanie zapisu w operacie miało dotyczyć błędów pisarskich i kreślarskich. Z decyzji tej nie wynika natomiast, aby tego typu omyłka lub błąd miał miejsce. Faktycznie organ dokonał zmiany wpisu dotyczącego władającego gruntem Skarbu Państwa, a nie sprostowania. Kwestia ta również winna zostać uwzględniona podczas oceny wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w powiązaniu z argumentami podniesionymi przez organ w zaskarżonej decyzji.

Zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszym rzędzie dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dopiero w dalszej kolejności będzie można przejść do przeprowadzenia analizy, czy decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. orzekająca o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji uchylając wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje organów administracji publicznej obu instancji nie sformułował i nie przedstawił jakichkolwiek wskazań w przedmiocie dalszego postępowania. Nadto w istocie rzeczy Sąd również nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dopatrując się bowiem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przedstawił - co wyżej wskazano - wykładni przepisów, których rażącego naruszenia dopatrzyły się organy obu instancji. W takiej sytuacji nie można uznać, aby podstawa prawna rozstrzygnięcia została wyjaśniona zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, iż za zaistniały stan zapisów w ewidencji gruntów w istocie odpowiedzialność ponoszą wszystkie strony postępowania.