Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 861/09 oddalił skargę F.M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...], wywłaszczyło m.in. nieruchomość położoną K., przy ul. Św. Gertrudy [...], objętą Lwh. [...], składającą się z parcel budowlanych 1. kat. 457 i 458, wskazując jako właścicielkę F.M.
Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2003 r. F.M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że kwestionowane orzeczenie zostało skierowane błędnie do niej jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy od 1918 r. właścicielem wywłaszczonej nieruchomości była "H.R." spółka z o. o. w K., w której była ona jedynie udziałowcem.
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., przy ul. Św. Gertrudy [...], objętej Lwh. [...], składającej się z parcel budowlanych 1. kat. 457 i 458 zostało wydane z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji podał, że zakwestionowane orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem jako uprawnionego właściciela realności Lwh. [...], tj. nieruchomości przy ul Gertrudy [...], wskazano F.M.. Natomiast z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła wówczas własność "H.R." spółki z o.o. z siedzibą w K. Wobec powyższego uznał, iż orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. przy ul. Św. Gertrudy [...] zostało skierowane do osoby niebędącej właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wymieniona wada powinna skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r., jednakże ze względu na upływ wskazanego w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletniego terminu od dnia ogłoszenia orzeczenia, nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności.
F. M. niezadowolona z decyzji zwróciła się do organu z wnioskiem o ponownie rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że wprawdzie organ słusznie stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, to jednak w jej ocenie błędnie zakwalifikował owo naruszenie opierając się na pkt 4 § 1 art. 156 K.p.a., gdyż powinien nim być pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a. Bezspornym pozostaje bowiem fakt, że orzeczenie dnia 11 stycznia 1952 r. wywłaszczono osobę fizyczną, a nie firmę posiadającą osobowość prawną. Zdaniem F.M. w sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, a nie błędnego oznaczenia strony.
Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i podtrzymał argumentację w niej zawartą.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, w której zarzucając organowi błędną kwalifikację prawną wady orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r., nr [...], wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, opublikowanej w dniu [...] lutego 1952 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. W uzasadnieniu skargi podniosła, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] lutego 1952 r. pod nr [...], a zatem miało takie samo oznaczenie jak orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. doręczone A.W. i W.M. pełnomocnikowi Sz. i R.F. Zgodnie z art. 75 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie lub skarga. Opublikowane orzeczenie nie zawiera jednak daty jego wydania.
Jako podstawę prawną przyjmuje ogólnie dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. W orzeczeniu doręczonym stronom Władze Państwowe zastąpiono Ministerstwem Obrony Narodowej, które zgłosiło wniosek o wywłaszczenie na cele wojskowe. W punkcie 2 sentencji orzeczenia wpisano, iż "odejmuje się z dniem 9 maja 1945 r. prawo własności odnośnie nieruchomości objętych Lwh [...] – na rzecz Skarbu Państwa". W orzeczeniu doręczonym dopisano "na rzecz Skarbu Państwa na cele Ministerstwa Obrony Narodowej". W uzasadnieniu opublikowanego orzeczenia stwierdza się, "że przedmiotowe nieruchomości w styczniu 1945 r. zostały zajęte przez Władze Państwowe, które do dnia dzisiejszego są faktycznie w ich władaniu i zostały kosztem Skarbu Państwa wyremontowane i dostosowane do potrzeb Władz Państwowych. Skarb Państwa zatem zgodnie z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. zajmuje powyższe nieruchomości i włada nimi od stycznia 1945 r." Natomiast w doręczonym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1952 r. stwierdza się, że przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez Wojsko Polskie (a nie Władze Państwowe) i zostały kosztem Skarbu Państwa wyremontowane i dostosowane do potrzeb Ministerstwa Obrony Narodowej (a nie Władz Państwowych). W drugim akapicie uzasadnienia po słowach – "Skarb Państwa" dopisano w nawiasie "Ministerstwo Obrony Narodowej". Zdaniem skarżącej tego rodzaju wady uzasadniają stwierdzenie nieważności zakwestionowanego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r. zważywszy, iż to że obecnie w obrocie są dwa różne orzeczenia, z których ta opublikowana w dniu 15 lutego 1952 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zawiera wady powodujące jego nieważność. Ponadto orzeczenie opatrzone datą [...] stycznia 1952 r. nie zostało F.M. doręczone. Pomimo naniesionych "poprawek" obie decyzje przewidywały wywłaszczenie F.M. jako osoby fizycznej, która nigdy nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, gdyż stanowiła ona własność firmy "H.R." spółki z o. o. z siedzibą w K. Przy czym, Spółka z o.o. "H.R." istnieje do dnia dzisiejszego, jest zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym, a jej jedynym udziałowcem jest F.M.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 901/07 z uwzględnił skargę F.M. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wywłaszczona została osoba niebędąca właścicielem nieruchomości i tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa. W jego ocenie obydwie decyzje nadzorcze zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 158 K.p.a. i pominięciem art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Infrastruktury i "G.H.WAM" sp. z o.o. w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt. I OSK 325/08, uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę "G.H.WAM" sp. z o.o. w K. Uzasadniając stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jest możliwe, aby jedno rozstrzygnięcie organu było dotknięte nie tylko jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., gdyż może ono rażąco naruszać prawo, a także zawierać inną wadę, np. być skierowane do osoby niebędacej stroną w sprawie. Taka sytuacja może mieć jednak miejsce wówczas, gdy istotnie w sprawie te dwie przesłanki występują. Natomiast orzeczenie administracyjne nie może zawierać jednocześnie tych dwu wad wtedy gdyby miałyby one wynikać z tej samej przyczyny. W związku z powyższym Sąd drugiej instancji wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił w sposób niepozostawiający wątpliwości, czy stanowisko organu nadzoru co do orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu, przyjmujące, że orzeczenie to jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest prawidłowe, czy też nie, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wadę, o której mowa w art. 154 § 1 pkt 2 K.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w tej sprawie nie może być zaakceptowane stanowisko, że okoliczność skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, może jednocześnie stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i okoliczność uzasadniającą stwierdzenie rażącego naruszenie prawa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykładnia przepisów nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której określone przepisy stawałyby się całkowicie zbyteczne. A zatem uznanie, że skierowanie decyzji do osoby niebedącej stroną w sprawie administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa oznaczałoby, że art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest przepisem zawierającym normę wynikającą także z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a to skutkowałoby bezprzedmiotowością istnienia pierwszego z wymienionych przepisów.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając wykładnię art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 2 K.p.a. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skierowanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1952 r. do F.M., która nie była stroną prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, stanowiło wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. – co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności do naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 i 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). Nie podzielił natomiast zasadności zarzutów skarżącej odnoszących się do niezgodności opublikowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1952 r. W toku postępowania nadzorczego dokonano bowiem prawidłowej oceny tego orzeczenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w toku postępowania nadzorczego nie doszło także do naruszenia prawa na skutek przeprowadzenia tego postępowania z udziałem "G.H.WAM" sp. z o.o. w K. Wymieniona spółka jest bowiem obecnie właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja wywłaszczeniowa, i była ona stroną postępowania nadzorczego, albowiem jego skutki dotyczyły jej interesu prawnego. Zaskarżona decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym wpływa na jej prawa i obowiązki.
Z kolei, odnosząc się do kwestii pozbawienia F.M. możliwości obrony swoich praw w postępowaniu wywłaszczeniowym, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie wywłaszczeniowe nie dotyczyło majątku tej osoby. Odnosiło się ono do majątku "H.R." Spółki z o.o., co oznacza, że nie istniała konieczność zapewnienia F.M. działającej we własnym imieniu udziału w tym postępowaniu. Niewątpliwie wywłaszczenie miało wpływ na wartość udziałów, których właścicielką była F.M., to jednak nie stwarzało możliwości podejmowania prawnie czynności we własnym imieniu jako jedynego wspólnika spółki. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro skarżącej nie przysługiwały jakiekolwiek uprawnienia, to nie mogło nastąpić pozbawienie jej możliwości reprezentacji. Nadanie skarżącej przymiotu strony poprzez skierowanie do niej orzeczenia o wywłaszczeniu skutkowało jedynie wadliwością wydanego aktu.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego F.M. i "H.R." spółka z o. o. w K. reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza ww. przepisu;
- prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 P.p.s.a. poprzez brak uzupełnienia przez organ administracji sposobu obwieszczenia orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1952 r., a w konsekwencji rażącego naruszenia art. 7 i 77 K.p.a.;
- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego braku przewidzianej prawem publikacji decyzji o wywłaszczeniu z dnia 11 stycznia 1952 r.;
- art. 156 § 1 i 2 K.p.a., co za tym idzie art. 158 § 2 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że F.M. nigdy nie była właścicielem nieruchomości przy ulicy Św. Gertrudy [...] w K., gdyż własność nieruchomości należała do spółki "H.R." sp. z o.o. nieprzerwanie od 1918 roku. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia art.
- ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1946 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., który przewidywał, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r.
W tej sprawie odjęcie prawa własności nie nastąpiło, gdyż w dniu 9 maja 1945 r., właścicielem przedmiotowej nieruchomości była ww. Spółka, a zgodnie z zasadą, że nikt nie może przenieść więcej prawa niż sam posiada, Skarb Państwa tej nieruchomości nie nabył.
Podkreślił, że F.M. ani jej pełnomocnikowi nigdy nie doręczono orzeczenia, zaś orzeczenia z [...] stycznia 1952 r. nie zostało prawidłowo opublikowane w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt.4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. A zatem skoro ww. orzeczenie nie zostało stronie doręczone, ani należycie ogłoszone, to nie rozpoczął się termin do wniesienia odwołania, nie stało się ono ostateczne i nie ma mocy obowiązującej, gdyż nie istnieje w obrocie prawnym.
Ponadto wskazał, że tekst orzeczenia wywłaszczeniowego zamieszczony w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nie jest tekstem orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r., a ponadto zawiera on błędy powodujące jego nieważność z mocy prawa, które to okoliczności Sąd pierwszej instancji bezzasadnie pominął. Przy czym podkreślił, że w tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprowadzała się do oceny prawidłowości zastosowania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że procedury te miały charakter uproszczony, a zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela zastąpiono ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wywieszeniem odpisu orzeczeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. A zatem obowiązkiem organu nadzoru było sprawdzenie, czy w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zostały umieszczone obwieszczenia o treści wymaganej powyższymi przepisami.
Ponadto, autor skargi kasacyjnej podał, że w toku niniejszej sprawy wykazano, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. jest obarczone wieloma wadami. W związku z tym w sytuacji gdy jedno z naruszeń uległo sanacji z uwagi na upływ czasu, to należało zbadać, czy inne wady nie uzasadniają stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. I OSK 1169/07).
Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2010 r. pełnomocnik F.M. uzupełniając jej stanowisko do uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej wskazał, że fakt skierowania do niej orzeczenia (jako podmiotu nie będącego stroną w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości) stanowiło rażące naruszenie prawa przez decyzję wywłaszczeniową, albowiem jako stronę postępowania potraktowano podmiot którego interesu prawnego postępowanie nie dotyczyło. Ponadto zdaniem skarżącej o rażącym naruszeniu prawa w tej sprawie stanowi dodatkowa okoliczność – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Zgodnie z art. 1 i 2 ww. dekretu przesłankami wywłaszczenia nieruchomości jest istnienie prawa własności nieruchomości – wywłaszczenie polega bowiem na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Prawo własności, jako prawo podmiotowe, nie może istnieć w oderwaniu od podmiotu tego prawa, a nieznajomość podmiotu prawa wywołuje nieznajomość prawa rzeczowego mającego być wywłaszczonym, co z kolei powoduje brak przedmiotu orzekania. A zatem decyzja wywłaszczeniowa, skierowana do osoby nie będącej podmiotem prawa własności oznaczonej w tej decyzji nieruchomości nie może spowodować skutku przewidzianego w art. 1 ust. 3 omawianego dekretu. Tym samym wydanie takiej decyzji prowadzi do rażącego naruszenia art. 1 ust. 3 dekretu, który dopuszcza wywłaszczenie jedynie poprzez odjęcie prawa własności. W tej sprawie decyzją o wywłaszczeniu orzeczono o wywłaszczeniu "całej realności objętej Lwh [...] stanowiącej własność F. M. zam. w K.ul. Stradom [...]", w sytuacji, gdy ta nieruchomość nigdy do niej nie należała i nie była jej własnością, albowiem prawo własności tej nieruchomości przysługiwało "H.R." Sp. z o.o. A zatem decyzja o wywłaszczeniu nie spełniała materialnoprawnej przesłanki wskazanej w art. 1 ust. 3 ww. dekretu, nie mogła bowiem odjąć prawa własności należącego do ww. Spółki, Tak więc jej wydanie stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa materialnego – było sprzeczne z przesłanką określoną w. art. 1 ust. 3 dekretu. Oznacza to, że w tej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Ponadto, uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podał, że orzeczenie o wywłaszczeniu nigdy nie weszło do obrotu prawnego i w istocie stanowi tzw. nieakt. Podkreślił, że decyzja o wywłaszczeniu różni się treścią od orzeczenia opublikowanego z dnia [...] lutego 1952 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (co zostało potwierdzone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1998 r. sygn. IV SA 1611/97, wzmiankowanym w wyroku WSA w niniejszej sprawie z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. I SA/Wa 901/07). Postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1952 r., a nie orzeczenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 lutego 1952 r.
W tej sytuacji w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. zbadać, czy decyzja o wywłaszczeniu z dnia 11 stycznia 1952 r. spełnia warunki dla uznania jej za akt administracyjny w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. W ocenie pełnomocnika F.M. decyzja o wywłaszczeniu, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, nigdy nie została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.
Tym samym niedopełnienie wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. dekretu oznacza, że decyzja o wywłaszczeniu, nigdy nie została zakomunikowana zgodnie z właściwymi przepisami prawa, a tym samym nigdy nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, albowiem warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej.
A zatem skoro decyzja o wywłaszczeniu nigdy nie weszła do obrotu prawnego, to decyzja organu o stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem art. 156 ust. 1 pkt 4 K.p.a. narusza prawo, gdyż organ nie mógł prowadzić postępowania nieważnościowego wobec decyzji, która nie posiada bytu prawnego i w tej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie brak było bowiem przedmiotu orzekania, a Sąd pierwszej instancji nie biorąc tego pod uwagę naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a.
Uczestnik postępowania "G.H.WAM" Sp. z o.o. w K. w piśmie procesowym z dnia 13 października 2010 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to związanie Sądu drugiej instancji podstawami i zakresem zaskarżenia. Nie jest on zatem uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy też samodzielnego formułowania, czy uściślania jej zarzutów. Nie jest także władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu, niż powołane w podstawach skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia, a więc konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienie ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazanie dodatkowo, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia Sądowi drugiej instancji ocenę jej zasadności.
W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być ocenione wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, albo nie został przez stronę skarżąca skutecznie podważony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. wskazac należy, iż przepisy te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonych sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak uzupełnienia sposobu obwieszczenia orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1952 r. Stwierdzić jednak należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 176 P.p.s.a. nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do tego zarzutu. Z tego względu nie poddaje się on merytorycznej ocenie i uznać należy go za bezzasadny.
Zgodnie z treścią objętego kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada określona w tym przepisie umożliwia sądowi pełną weryfikację działalności organów administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane w skardze.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. doszłoby wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza jej granice. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca, aby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy lecz podnosi, iż nie uwzględnił on zarzutu skargi dotyczącego braku przewidzianej prawem publikacji decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1952 r. Skoro bowiem decyzja ta w treści nie jest tożsama z orzeczeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1952 r. to należało uznać, że nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] wywłaszczono m.in. nieruchomość położoną w K. przy ul. Św. Gertrudy [...], objętą Lwh [...] składającą się z parcel budowlanych 1 kat. 457 i 458. Orzeczenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w dniu [...] lutego 1952 r. pod nr [...].
Istota zarzutu sprowadzała się do wyjaśnienia, czy i jaki wpływ miały różnice w treści doręczonego i ogłoszonego orzeczenia o wywłaszczeniu. W ogłoszonym orzeczeniu nie podano daty orzeczenia, a tylko jego numer, jako podstawę prawną powołano ogólnie dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. W orzeczeniu doręczonym wpisano Ministerstwo Obrony Narodowej, a w ogłoszonym – Władze Państwowe jako organ, który zgłosił wniosek o wywłaszczeniu. W pkt 2 sentencji orzeczenia ogłoszonego wpisano "odejmuje się z dniem 9 maja 1945 r. prawo własności nieruchomości objętych Lwh [...] – na rzecz Skarbu Państwa", a w orzeczeniu doręczonym – dopisano "na rzecz Skarbu Państwa na cele ministerstwa Obrony Narodowej".
W uzasadnieniu opublikowanego orzeczenia stwierdza się, "że przedmiotowe nieruchomości w styczniu 1945 r. zostały zajęte przez Władze Państwowe, które do dnia dzisiejszego są faktycznie w ich władaniu i zostały kosztem Skarbu Państwa wyremontowane i dostosowane do potrzeb Władz Państwowych. Skarb Państwa zatem zgodnie z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. zajmuje powyższe nieruchomości i włada nimi od stycznia 1945 r." Natomiast w doręczonym orzeczeniu z datą [...] stycznia 1952 r. stwierdza się, że przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez Wojsko Polskie (a nie Władze Państwowe) i zostały kosztem Skarbu Państwa wyremontowane i dostosowane do potrzeb Ministerstwa Obrony Narodowej (a nie Władz Państwowych). W drugim akapicie uzasadnienia po słowach "Skarb Państwa" dopisano w nawiasie "Ministerstwo Obrony Narodowej".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omówione wyżej niedoskonałości, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie upoważniały do uznania, że winny one skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 i 2 i art. 158 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, iż zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany oraz nie zawiera uzasadnienia.
Powołany przepis art. 156 § 1 składa się bowiem z siedmiu. Koniecznym było zatem wskazanie przez autora skargi kasacyjnej konkretnego punktu tego przepisu naruszonego przez Sąd pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r. FSK 41/04 ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 9). Nie jest bowiem rzeczą Naczelnego Sadu Administracyjnego domyślanie się jaka normę prawna miał na myśli skarżący. Przede wszystkim jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 P.p.s.a. zarzut ten nie został w tej sprawie uzasadniony. Skutkuje to tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić merytorycznie jego zasadności.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż zarzut ten został sformułowany jako naruszenie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1949 przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza tego przepisu. Przepis ten stanowi, że "Wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r."
W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1952 r. – w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. Św. Gertrudy [...] objętej Lwh [...] składającej się z parcel budowlanych 1 kat. 457 i 458 zostało skierowane do F.M., niebędącej jej właścicielem, gdyż stanowiła ona własność "H.R." Spółka z o.o. w K., a F.M. była jedynie jej jedynym udziałowcem, to nie mógł nastąpić skutek przewidziany w art. 1 ust. 3 cyt. Dekretu, a więc odjęcie prawa własności.
Przypomnieć należy, żart. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje, że podstawa zaskarżenia – naruszenie prawa materialnego – może mieć dwojaką postać, a mianowicie błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia to niepoprawne odczytanie przez Sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie przez autora skargi kasacyjnej jak jego zdaniem przepis powinien być rozumiany i dlaczego dokonana przez Sąd wykładnia była błędna. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to tzw. błąd w subsumcji polegający na tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano, za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo tego stanu błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. W przypadku ostatnio wymienionej postaci naruszenia należy wskazać na czym polegała nieprawidłowa subsumcja przepisu do ustalonego stanu faktycznego, albo dlaczego przyjęty za podstawę prawną przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie stosowany.
Możliwe jest również naruszenie prawa materialnego w obu jego formach. Ma to miejsce wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni przepisu doszło do jego niewłaściwego zastosowania.
Analiza uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej oraz piśmie z dnia 23 marca 2010 r. wskazuje, że zmierza ono w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku. W sprawie przyjęto bowiem, że orzeczenie to spowodowało utratę prawa własności przez właściciela "H.R." Sp. z o.o., której F.M. była jedynym udziałowcem.
Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji nie może być dokonana poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna jedynie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oddalił również wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania G.H.WAM Spółka z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem przepis art. 204 P.p.s.a. nie stanowi w tej sprawie podstawy do jego uwzględnienia.