Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 22/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 253/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów sanitarnych dotyczących żywności pochodzenia zwierzęcego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii (dalej jako "PLW") w K. przeprowadził w [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Zakład") kontrolę w zakresie zagospodarowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, udokumentowaną protokołami kontroli nr [...] oraz [...]. Podczas przeprowadzonej kontroli Powiatowy Lekarz Weterynarii ustalił, że od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. Zakład, wywożąc materiał kategorii 2 (obornik), nie wystawiał dokumentów handlowych, które powinny towarzyszyć takiemu wywozowi, a także, prowadząc rejestr wysyłek ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, nie uwzględniał w nim krwi oraz obornika.

Pismem z [...] stycznia 2017r. organ pierwszej instancji zawiadomił Zakład o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości stwierdzonych podczas przedmiotowej kontroli, a następnie [...] marca 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał decyzję nr [...], którą wymierzył Zakładowi karę pieniężną w łącznej wysokości 22 000 zł za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 13 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L.2009.300.1. – dalej jako "rozporządzenie 1069/2009") poprzez przekazywanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do podmiotu nieuprawnionego oraz w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1069/2009 poprzez przekazywanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do odbiorcy bez wystawienia dokumentu handlowego.

W toku postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania PLW.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. PLW wydał decyzję nr [...], którą wymierzył zakładowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w łącznej kwocie 24 500 zł, w tym: 1. za niedopełnianie obowiązku określonego w art. 13 Rozporządzenia 1069/2009 – karę w wysokości 11 000 zł;

1. 2. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy Rozporządzenia 1069/2009 - karę w wysokości 11 000 zł;
2. 3. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009 lub art. 17 ust. 2 rozporządzenia 142/2011, w zakresie określonym w zał. VIII w rozdziale IV w sekcji l w ust. 1 rozporządzenia 142/2011 - karę w kwocie 2 500 zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że postępowanie kontrolne prowadzone w Zakładzie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. ujawniło, że Zakład nie posiada, za okres od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., dokumentów handlowych świadczących o przekazywaniu obornika do podmiotu uprawnionego. W ocenie organu pierwszej instancji skoro podmiot [...] s.c. w okresie objętym kontrolą nie był objęty nadzorem inspekcji weterynaryjnej to tym samym Zakład nie przekazywał ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do zakładu uprawnionego, czym naruszył art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. U. UE. L. 2009.300.1, dalej jako "rozporządzenie 1069/2009"). Konsekwencją naruszenia art. 13 rozporządzenia 1069/2009 jest nałożenie przez organ Inspekcji Weterynaryjnej kary pieniężnej.

Ustalając wymiar kary PLW wskazał, że zgodnie ze zgromadzonymi w toku postępowania dokumentami z [...] stycznia 2017 r., [...] nr [...], z [...] stycznia 2017 r., [...] nr [...], z [...] stycznia 2017 r., [...] nr [...], z [...] stycznia 2017 r., [...] nr [...], w ciągu 4 dni Zakład wygenerował łącznie 10 060 kg obornika. Pozwala to na przyjęcie, że w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. (47 dni) średnia wygenerowana ilość obornika musiała być większa. Zwłaszcza że podczas tych 47 dni nie wystąpiło zmniejszenie produkcji, które ewentualnie mogłoby wpłynąć na zmianę ilości wygenerowanego przez Zakład obornika.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że niezgodnie z art. 21 ust 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1069/2009, w kontrolowanym okresie Zakład nie zapewnił dokumentów handlowych towarzyszących wywozowi obornika. Jednocześnie podczas kontroli organ stwierdził w Zakładzie brak rejestru wysyłek obornika i powiązanych z nimi dokumentów handlowych, co naruszało art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zakład.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. (dalej jako "WLW"), na podstawie art. 1 pkt 1 lit. o oraz art. 4 ust. 3, art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. a, c, e ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539, dalej jako "ustawa"); rozporządzenia 1069/2009; rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i 1Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy z dnia 25 lutego 2011 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 54, str. 1, dalej jako "rozporządzenie 142/2011"); ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; § 3 pkt 2 lit. b tiret czwarte, lit. s tiret czwarte oraz lit. za rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 629, dalej jako "rozporządzenie") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 23 ust. 4 rozporządzenia nr 1069/2009, tj. przedsiębiorstwem zatwierdzonym zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego. W związku z tym przedsiębiorstwo to w drodze odstępstwa nie ma obowiązku ponownej rejestracji zgodnie z rozporządzeniem 1069/2009. Zwolnienie z obowiązku rejestracji stanowi wyjątek od wymogów określonych rozporządzeniem, ale jedynie w zakresie rejestracyjnym, albowiem w tym zakresie cele rozporządzenia 1069/2009 spełnia rejestracja na podstawie przepisów m.in. rozporządzenia 853/2004.

W związku z powyższym brak rejestracji Zakładu zgodnie z rozporządzeniem (WE) 1069/2009 nie zwalnia go z obowiązku respektowania przepisów ww. rozporządzenia. Ponadto adekwatnie do pkt 28 preambuły rozporządzenia 1069/2009 przedsiębiorstwa lub zakłady zatwierdzone lub zarejestrowane zgodnie z przepisami dotyczącymi higieny powinny obowiązkowo spełniać wymogi rozporządzenia 1069/2009 i podlegać urzędowym kontrolom prowadzonym w celu sprawdzenia zgodności z określonymi w nim wymogami.

Organ przywołał definicje pojęć "obornik" i "zwierzę gospodarskie", wynikające z rozporządzenia 1069/2009 i stwierdził, że Zakład jest ubojnią trzody chlewnej. Bez wątpienia świnie poddawane ubojowi w Zakładzie są zwierzętami gospodarskimi.

Organ odwoławczy odniósł się do przedstawionej w odwołaniu definicji słowa "lub" i stwierdził, że skoro w definicji obornika zawartej w art. 3 pkt 20 rozporządzenia 1069/2009 zastosowano spójnik "lub" (alternatywa łączna), a dla prawdziwości całego zdania wystarczającym jest chociażby jedno ze zdań składowych było prawdziwe to obornikiem będzie: 1. kał zwierząt gospodarskich ze ściółką lub bez, 2. mocz zwierząt gospodarskich ze ściółką lub bez, 3. mieszanina kału z moczem ze ściółką lub bez.

Organ podkreślił, że strona sama wskazuje w odwołaniu, że powstaje u niej substancja będąca mieszaniną kału i moczu, charakterystyczna dla bezściółkowej hodowli trzody chlewnej, czyli mieszanina kału z moczem bez ściółki, będąca obornikiem w rozumieniu rozporządzenia 1069/2009.

W świetle powyższych wyjaśnień nie można uznać za słuszny argumentu podnoszonego przez stronę, jakoby organ pierwszej instancji błędnie uznał substancję powstającą u skarżącego za obornik.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z pytaniem, czy Decyzja Wykonawcza Komisji (UE) 2017/302 może mieć zastosowanie w odniesieniu do zagospodarowania ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego, jakim jest obornik pochodzący z magazynu żywca oraz zebrany ze środków transportu w ubojni zwierząt rzeźnych, jeżeli nie ma zastosowania, to czy istnieją konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do ubojni zwierząt rzeźnych, które mają zastosowanie do obornika definiowanego zgodnie z art. 3 ust. 20 rozporządzenia 1069/2009 jako kał lub mocz zwierząt gospodarskich, innych niż ryby hodowlane, ze ściółką lub bez.

Zgodnie z odpowiedzią Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. konkluzje dotyczące najlepszych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń nie mają zastosowania do zagospodarowania produktu ubocznego, jakim jest obornik pochodzący z magazynu żywca oraz zebrany ze środków transportu w ubojni zwierząt rzeźnych. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada również informacji o opracowaniu konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do ubojni zwierząt rzeźnych w kontekście zagospodarowania produktu ubocznego jakim jest obornik w rozumieniu rozporządzenia 1069/2009.

W ocenie organu drugiej instancji, strona miała świadomość powyższego, ponieważ z zapisów decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2014 r., nr [...] oraz z [...] marca 2015 r., nr [...] zmieniających pozwolenie zintegrowane wydane [...] sp. z o.o. wyraźnie wynika, że dla instalacji do uboju zwierząt nie opublikowano konkluzji BAT.

Organ odwoławczy dodał, że w aktach sprawy znajduje się pismo z [...] lipca 2017 r., w którym Dyrektor Generalny Zakładu przekazał PLW m.in. Instrukcję systemową [...] wersja VI z [...] lutego 2017 r. Jako datę rozpoczęcia obowiązywania Instrukcji wskazano [...] listopada 2016 r. Zgodnie z punktem 3.1 tej Instrukcji produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego w przypadku przekazywania ich do składowania na składowisku odpadów albo przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładach produkujących biogaz lub w kompostowni będą stanowić odpad zgodnie z ustawą dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.). Jak dalej zapisano w instrukcji, uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego w pozostałych przypadkach zagospodarowywane będą zgodnie z rozporządzeniem 1069/2009. W tabeli nr l do Instrukcji ujęto rodzaje ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego powstających w związku z funkcjonowaniem instalacji, w tym w rubryce trzeciej uwzględniono mieszaninę kału i moczu określoną jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego skategoryzowany zgodnie z art. 9 pkt a rozporządzenia 1069/2009, niewymagający dokumentu handlowego, wymagający karty przekazania odpadu w przypadku przekazania do spalarni lub biogazowni.

W tabeli nr 2 do Instrukcji ujęto tryb postępowania z ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i odpadami powstającymi w Ubojni. Mieszanina kału i moczu powstająca w magazynie żywca w czasie oczekiwania zwierząt na ubój odprowadzana jest do bezodpływowego zbiornika na odchody zwierzęce, następnie zgodnie z umową przekazywana jest do przedsiębiorstwa "[...]" s.c. T. [...],[...] S. Instrukcja zawiera również zapis, z którego wynika, że uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego przekazywane są uprawnionemu odbiorcy na mocy podpisanej umowy. Odbiór ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego odbywa się codziennie, a w razie potrzeby częściej, po uprzednim zgłoszeniu telefonicznym. Uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego przewożone są transportem odbiorcy. Każdorazowo przed wjazdem i wyjazdem środek transportu jest ważony na automatycznej wadze zakładowej. Transportowi ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego towarzyszy dokument handlowy.

Podczas kontroli PLW przeprowadzonej w Zakładzie, od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., kontrolującemu przedstawiono Instrukcję [...] wersja IV z [...] czerwca 2016 r. Punkt 3.2 Instrukcji określał obornik jako odpad o kodzie 02 01 06.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty K. z[...] lutego 2014 r., nr [...], zmieniająca pozwolenie zintegrowane Starosty K. z [...] lutego 2010 r., znak: [...], zmienione decyzją z [...] sierpnia 2011 r., wydane [...] sp. z o.o. na prowadzenie instalacji do uboju trzody chlewnej o zdolności przetwarzania powyżej 50 Mg masy ubojowej na dobę. Z treści dokumentu wynika, że zmianie uległ sposób postępowania z odchodami zwierzęcymi w stosunku do decyzji zmieniającej z [...] sierpnia 2011 r Odchody zwierzęce powstające w trakcie oczekiwania zwierząt na ubój w pomieszczeniach magazynu żywca oraz w środkach transportu zwierząt usuwane na sucho przed myciem pojazdów w przypadku przekazania ich do przekształcania termicznego, biogazowni lub kompostowni będą stanowiły odpad i sposób postępowania z nimi musi odpowiadać zapisom ww. decyzji.

Zgodnie z wnioskiem Zakładu, złożonym przed wydaniem decyzji Starosty K., w przypadku, gdy odpady o kodach 02 01 06 (odchody zwierzęce) będą wykorzystywane w inny sposób niż przetwarzanie ich w instalacjach do termicznego przekształcania, biogazowniach lub kompostowania będą stanowiły, zgodnie rozporządzeniem 1069/2009, produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, do których nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o odpadach.

Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty K. z [...] października 2014 r., nr [...], zmieniająca pozwolenie zintegrowane Starosty K. z [...] lutego 2010 r., znak: [...], zmienione decyzjami z: [...] sierpnia 2011 r. i [...] lutego 2014 r. wydane [...] sp. z o.o. na prowadzenie instalacji do uboju trzody chlewnej o zdolności przetwarzania powyżej 50 Mg masy ubojowej na dobę. W decyzji tej znajduje się zapis, że w związku z koniecznością rozdzielenia ścieków z myjni samochodów dostarczających żywiec do zakładu ubojni od produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego pochodzących z magazynu żywca, dotąd magazynowanych wspólnie, [...] sp. z o.o. wykonała zbiornik na ścieki powstające w myjni "brudnej".

Zdaniem organu odwoławczego, już w okresie kontroli PLW strona była świadoma, że obornik pochodzący z magazynu żywca stanowi uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii 2. Wynikający z Instrukcji systemowej [...] wersja VI sposób jego zagospodarowania dyskwalifikował ten materiał jako odpad w rozumieniu ustawy o odpadach i jednocześnie poddawał go reżimowi rozporządzenia 1069/2009.

Organ odwoławczy stwierdził więc, że kwestionowanie przez stronę faktu, że powstające w Zakładzie odchody zwierzęce są obornikiem, stoi w sprzeczności także z zapisami Instrukcji systemowej [...], wersja VI z [...] lutego 2017 r., obowiązującej od [...] listopada 2016 r.

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 9 lit a rozporządzenia 1069/2009 obornik stanowi materiał kategorii 2. Rozporządzenie 1069/2009 określa sposoby usuwania poszczególnych kategorii ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Artykuł 13 rozporządzenia 1069/2009 stanowi, że uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 (a takim jest obornik) mogą być usuwane jako odpad w drodze spalania, utylizowane lub usuwane jako odpad w drodze współspalania, usuwane na zatwierdzonym składowisku odpadów, zastosowane do wytworzenia nawozów organicznych lub polepszaczy gleby, mogą być kompostowane lub przekształcane w biogaz, zastosowane w glebie bez uprzedniego przetworzenia, mogą także być stosowane jako paliwo do spalania lub do wytwarzania produktów pochodnych, po spełnieniu dodatkowych warunków wskazanych w tym przepisie.

Bez względu na wybór sposobu zagospodarowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, na każdym etapie ich wytwarzania, transportu, przetwarzania, składowania i usuwania uczestniczą podmioty uprawnione, objęte nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej na podstawie art. 23 lub 24 rozporządzenia 1069/2009. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 rozporządzenia 1069/2009 podmioty zapewniają, aby ubocznym produktom pochodzenia zwierzęcego podczas przewozu towarzyszył dokument handlowy lub, jeśli jest to wymagane przez rozporządzenie, świadectwo zdrowia. W drodze odstępstwa właściwy organ może zezwolić na przewóz obornika między dwoma punktami usytuowanymi w tym samym gospodarstwie lub między gospodarstwami i użytkownikami obornika w tym samym państwie członkowskim bez dokumentu handlowego ani świadectwa zdrowia. Odstępstwo to nie ma zastosowania w przypadku przewozu obornika z ubojni zwierząt rzeźnych.

Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009 podmioty wysyłające, przewożące lub przyjmujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne prowadzą rejestr wysyłek i powiązanych dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia. W drodze odstępstwa do prowadzenia rejestru nie są zobowiązane podmioty, które przechowują kopię dokumentu handlowego w odniesieniu do każdej przesyłki oraz udostępniają te informacje w powiązaniu z innymi wymaganymi informacjami. W związku z faktem, że Zakład nie przechowywał dokumentów handlowych dotyczących wywozu obornika, nie mógł być zwolniony z obowiązku prowadzenia rejestru.

W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, że strona w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. oddawała uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, jakim jest obornik, do podmiotu nieuprawnionego, bez dokumentu handlowego i nie prowadziła rejestru jego wysyłek i powiązanych dokumentów handlowych.

Ponadto w związku z toczącym się postępowaniem, pismem z [...] lipca 2017 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. m.in. o przekazanie kserokopii decyzji uprawniających podmiot [...] s.c. do przewozu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. W odpowiedzi PLW otrzymał kopię decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...], rejestrującej podmiot [...] s.c. z siedzibą T. [...],[...] S. w zakresie transportu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, nadającej Weterynaryjny Numer Identyfikacyjny [...].

Jak wynika z opisanego dokumentu Spółka ta otrzymała uprawnienia do transportu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego dopiero [...] lipca 2017 r., co oznacza, że w okresie objętym kontrolą PLW ([...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r.) Zakład oddawał obornik do podmiotu, który transportował i magazynował obornik bez uprawnień.

Organ odwoławczy dodał, że nie ma wątpliwości, że w kontrolowanym okresie w zakresie odbioru obornika Zakład współpracował z podmiotem [...] s.c. Ostatecznie potwierdziła to strona w piśmie z [...] listopada 2017 r., kierowanym do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L., w którym poinformowała, że umowa zawarta pomiędzy ww. podmiotami [...] marca 2014 r., na podstawie zawartych aneksów, miała obowiązywać do [...] listopada 2017 r. Jednak w związku z pismem Starosty K. z [...] lipca 2017 r., znak: [...], wzywającym do natychmiastowego zaprzestania współpracy, umowa została wypowiedziana [...] lipca 2017 r.

W ocenie organu drugiej instancji, PLW prawidłowo przyjął wagę obornika powstałego w Zakładzie i właściwie ustalił wysokość kary. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, podczas kontroli przeprowadzonej od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. w [...] sp. z o.o., otrzymał do wglądu następujące dokumenty handlowe świadczące o odbiorze z Zakładu 10 060 kg obornika przez [...] sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów w K.:

1. 1. nr [...] z [...] stycznia 2017 r. – 2 360 kg,
2. 2. nr [...] z [...] stycznia 2017 r. – 2 600 kg,
3. 3. nr [...] z [...] stycznia 2017 r. – 3 040 kg,
4. 4. nr [...] z [...] stycznia 2017 r. – 2 060 kg.

Z uwagi na brak innej dokumentacji świadczącej o przekazaniu przez Zakład w kontrolowanym okresie do podmiotu uprawnionego ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego jakim jest obornik, PLW w swojej decyzji przyjął, że jeżeli w ciągu 4 dni Zakład wygenerował 10 060 kg obornika, to w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., kiedy liczba ubijanych świń była podobna, ilość wygenerowanego obornika musiała być większa niż ta, którą Zakład wygenerował w ciągu 4 dni. Na tej podstawie organ pierwszej instancji określił, że ilość obornika powstałego w Zakładzie w kontrolowanym okresie wynosiła więcej niż 10 000 kg.

Dodatkowo ze względu na brak udokumentowania przez podmiot ilości pozyskiwanych odchodów zwierzęcych obliczono ją szacunkowo na podstawie przeciętnej wagi i ilości zwierząt poddanych ubojowi. W tym celu ustalono, ile sztuk zwierząt ubitych w dniach [...] stycznia 2017 r., ich masę, obliczono średnią wagę 1 sztuki. Następnie na podstawie ilości obornika oddanego w tym okresie do zakładu uprawnionego szacunkowo obliczono ilość odchodów generowanych przez 1 zwierzę i odniesiono to do ilości i wagi zwierząt poddanych ubojowi w kontrolowanym okresie.

Na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. skargę do sądu administracyjnego złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. 1. art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że odwołujący odprowadzał wytwarzaną u niego mieszaninę "kału i moczu" w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, podczas gdy mieszanina ta była odprowadzana do czasu zaleceń pokontrolnych zawsze w ten sam sposób i mimo wielokrotnych kontroli Inspekcji Weterynaryjnej (do zmiany pozwolenia zintegrowanego i traktowania mieszaniny kału i moczu jako ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, kat. 2 - wcześniej gnojowica) nikt nie kwestionował sposobu postępowania, polegającego na rolniczym wykorzystaniu, nie zostało też nigdy stwierdzone, że stosowanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego na polach stwarza ryzyko rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej, a tym samym prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w sposób nieutrwalony i niejednoznaczny;
2. 2. art. 13 lit. f w zw. z art. 21 ust. 2 i z art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że mieszanina "kału i moczu" nawet przy odprowadzaniu do gleby powinna mieć zapewnione odpowiednie dokumenty handlowe, a wysyłce i przewozowi musi towarzyszyć rejestr wysyłek, podczas gdy art. 21 ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 dotyczą gromadzenia, określenia i przewożenia produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, a art. 13 dotyczy ich usuwania, a usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego bezpośrednio do gleby nie wymaga posiadania stosownej dokumentacji;
3. 3. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieusunięcie wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji, w której nie ma jednoznacznych dowodów, świadczących o ilości substancji "kału i moczu" powstałej w magazynie skarżącej, a tym samym nie powinno nakładać się kary bez uzasadnionych dowodów potwierdzających ilość powstałej substancji;
4. 4. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącego kary za hipotetycznie powstałe u skarżącej ilości obornika, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie miał jakichkolwiek dowodów wskazujących na ilość produkowanej u skarżącego w czasie jego kontroli substancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca Spółka jako przedsiębiorstwo, określone w art. 23 ust. 4 rozporządzenia nr 1069/2009, tj. zarejestrowane na gruncie rozporządzenia (WE) nr 853/2004, obowiązana jest do podporządkowania się jego regulacjom. Niesporne jest również, że przedmiotem działalności prowadzonej przez skarżącą jest ubój trzody chlewnej. Tak określony przedmiot działalności z założenia czyni niezasadnymi zarzuty, odnoszące się do niezastosowania w niniejszej sprawie przepisów decyzji wykonawczej Komisji (UE) nr 2007/302, ponieważ odnosi się ona do intensywnego chowu drobiu oraz świń, definiując przy tym w załączniku wskazany rodzaj działalności, wśród którego nie ma tej, prowadzonej przez skarżącą. Wszelkie zatem argumenty, zmierzające do zastosowania przepisów tej decyzji, dotyczących sposobu zagospodarowania obornika, wytwarzanego w ramach intensywnego chowu drobiu lub świń, jak wskazał Sąd, nie mogą, z racji braku przynależności przedmiotowej zakładu skarżącej do rodzajów działalności nią objętych, prowadzić do oczekiwanego przez Spółkę rezultatu.

Ocena prawna zaskarżonej decyzji wymagała, zdaniem Sądu, odpowiedzi na pytanie, czy mocz i kał powstały w procesie magazynowania zwierząt (trzody chlewnej) przed poddaniem ich ubojowi stanowi obornik, w rozumieniu rozporządzenia 1069/2009, traktowany jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego i poddany, określonym w rozporządzeniu restrykcjom (związanym z jego ewidencjonowaniem i przekazywaniem innym podmiotom) oraz czy w razie niespełnienia wymogów określonych we wskazanym rozporządzeniu, dopuszczalne jest naliczanie kar na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, pomimo braku dokumentów potwierdzających ilość usuniętego niezgodnie z prawem ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego. W ocenie Sądu, na oba wskazane wyżej pytania odpowiedzieć należy twierdząco.

Jeśli chodzi o zaliczenie kału i moczu zwierząt do obornika, traktowanego jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, treść art. 3 pkt 20 rozporządzenia 1069/2009 nie budzi wątpliwości, stanowiąc, że pojęcie "obornik" oznacza kał i mocz zwierząt gospodarskich, innych niż ryby hodowlane, ze ściółką lub bez. Zwierzę gospodarskie natomiast oznacza każde zwierzę utrzymywane, tuczone lub hodowane przez człowieka i wykorzystywane do produkcji żywności, wełny, futer, piór, skór i skórek lub jakiegokolwiek innego produktu uzyskiwanego ze zwierząt lub w innych celach gospodarskich (art. 3 pkt 6 lit. a rozporządzenia 1069/2009). Wyłączenie z art. 2 ust. 2 lit. k dotyczy natomiast kału i moczu innego niż obornik, czyli innego niż kał i mocz zwierząt gospodarskich innych niż ryby. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego oznaczają zaś m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego, do których zaliczany jest również obornik (art. 3 pkt 3 rozporządzenia1069/2009), traktowany jako materiał kategorii 2 (art. 9 lit. a rozporządzenia 1069/2009).

Nie ma zatem wątpliwości, że kał i mocz trzody chlewnej, przeznaczonej na ubój w zakładzie skarżącej Spółki stanowi obornik w rozumieniu powyższych przepisów i jako taki traktowany być musi jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, poddany rygorom określonym w rozporządzeniu. Rygory te, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, odnoszą się zarówno do sposobów ich usuwania (art. 13 rozporządzenia 1069/2009), jak i dokumentowania tych czynności (art. 21 ust. 2 rozporządzenia1069/2009). Bez względu jednak na sposób zagospodarowania, w każdym etapie wytwarzania, transportu, przetwarzania, składowania i usuwania ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego udział brać mogą jedynie podmioty uprawnione, tzn. objęte nadzorem inspekcji weterynaryjnej. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 rozporządzenia 1069/2009 ubocznym produktom pochodzenia zwierzęcego podczas przewozu towarzyszyć powinien dokument handlowy lub, jeśli jest to wymagane przez rozporządzenie, świadectwo zdrowia.

W drodze odstępstwa właściwy organ może zezwolić na przewóz obornika między dwoma punktami usytuowanymi w tym samym gospodarstwie lub między gospodarstwami i użytkownikami obornika w tym samym państwie członkowskim bez dokumentu handlowego ani świadectwa zdrowia. Odstępstwo to nie ma jednak zastosowania w przypadku przewozu obornika z ubojni zwierząt rzeźnych. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009 podmioty wysyłające, przewożące lub przyjmujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne prowadzą rejestr wysyłek i powiązanych dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia. Do prowadzenia rejestru nie są zobowiązane jedynie te podmioty, które przechowują kopię dokumentu handlowego w odniesieniu do każdej przesyłki oraz udostępniają te informacje w powiązaniu z innymi wymaganymi informacjami.

Jak stwierdził Sąd, w rozpoznanej sprawie, w świetle niespornych okoliczności, ustalonych podczas kontroli, nie budzi wątpliwości, że od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. skarżąca przekazywała uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego w postaci obornika podmiotowi nieuprawnionemu ([...]s.c. w T., nie posiadającemu uprawnień do transportu ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego we wskazanym okresie), bez dokumentu handlowego, nie prowadząc rejestru wysyłek, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy art. 13, art. 21 ust. 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009. Prawidłowo zatem organy weterynaryjne, stwierdzając fakt naruszeń i stosując art. 85a pkt 2 lit. a, c i e ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych wymierzyły karę pieniężną przewidzianą za stwierdzone naruszenia. Jej wysokość określona została na podstawie § 3 pkt 2 lit. b tiret czwarte, lit. s tiret czwarte oraz lit. za rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, przy czym dla wyliczenia masy ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego, (kategorii 2) przekazanej podmiotowi nieuprawnionemu bez stosownych dokumentów oraz niezaewidencjonowanemu w rejestrze przyjęto wielkości wyliczone na podstawie i w oparciu o dane zaewidencjonowane w okresie od [...] do [...] stycznia 2017 r. na podstawie faktur wystawionych przez odbiorcę [...] sp. z o.o. oraz na podstawie ilości sztuk zwierząt, przyjętych do uboju w tym okresie oraz od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. Wyliczając na tej podstawie ilość obornika wyprodukowanego przez jedno zwierzę w okresie udokumentowanym (0,18 kg.), możliwe było dokonanie tej kalkulacji także w odniesieniu do okresu, dokumentacji wspomnianej pozbawionej, opierając się na liczbie przyjętych do uboju zwierząt.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu, że tego rodzaju kalkulacja, oparta o dane analogiczne, wobec braku wymaganej dokumentacji w okresie objętym kontrolą, była dopuszczalna. Strona zaś, nie prowadząc wymaganego rejestru, na podstawie którego dana okoliczność mogłaby być ustalona, naraża się na jej ustalenie za pomocą innych środków dowodowych, w tym także przy zastosowaniu określonych zasad logicznego rozumowania oraz podstawowych reguł arytmetycznych. Tego rodzaju sposób procedowania nie narusza, wbrew stanowisku skarżącej, przepisów art. 7a i 80 k.p.a. W przeciwnym razie, co trafnie podnoszą organy orzekające, zaniechanie prowadzenia prawidłowej ewidencji, stanowiące samo w sobie naruszenie warunków prowadzonej działalności, wykluczałoby możliwość określenia jednego z elementów kary, kalkulowanej m.in. za jej nieprawidłowe prowadzenie.

Sąd dodał, że kwestia praktyki stosowanej w zakładzie skarżącej Spółki przed zmianą pozwolenia zintegrowanego, nie stworzyła, bo stworzyć nie mogła, akceptowalnego również po jego zmianie i nienaruszalnego status quo. Jak natomiast wskazano w motywach zaskarżonej decyzji, zmiana pozwolenia zintegrowanego, dokonana w 2014 r., obejmowała także sposób postępowania z odchodami zwierzęcymi, traktując je, w zależności od sposobu zagospodarowania, jako odpad lub też jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, podlegające reżimowi rozporządzenia 1069/2009. Treść instrukcji systemowej nr [...], obowiązującej w Zakładzie od [...] listopada 2016 r. wskazuje zresztą, że strona skarżąca podsiadała świadomość ciążących na niej obowiązków w tym zakresie (pkt 3.1 różnicujący charakter ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w zależności od sposobu ich zagospodarowania).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 1 § 1 i 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 lit. k Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)1069/2009 poprzez nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, co skutkowało oddaleniem skargi oraz odmową uchylenia decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, ponieważ została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego nakładających na organ obowiązki: do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, albowiem organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego zgromadzonego materiału dowodowego, a wziął pod uwagę wyłącznie okoliczności działające na niekorzyść Skarżącej, pomijając przy tym, że zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji (UE) nr 2007/302 wskazane w niej konkluzje BAT obejmują przetwarzanie i gromadzenie obornika oraz przechowywanie martwych zwierząt, a nie dotyczą jedynie usuwania martwych zwierząt, stąd za słuszną powinna być uznana koncepcja dotycząca interpretacji art. 2 ust. 2 lit. k Rozporządzenia 1069/2009 i powinno to prowadzić do uchylenia decyzji przez WSA w Lodzi,
2. - art. 1 § 1 i 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 13f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 poprzez brak kompletnego odniesienia się przez WSA w Łodzi do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zebranych dowodów, w szczególności poprzez nie odniesienie się przez WSA w Łodzi do odprowadzania przez Skarżącą wytworzonej mieszaniny do gleby, co zaś nie mogło stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie, gdyż nie wymagało to posiadania dodatkowej dokumentacji, a było dozwolone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa,
3. - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegający na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały oparte na braku materiału dowodowego, a kary pieniężne w decyzjach wymierzone zostały w najwyższych wysokościach wynikających z obowiązujących przepisów, pomimo że nie było w tym zakresie dostatecznych danych, a nie dało się wykluczyć możliwości powstania innej ilości materiału kat. 2 i z tego też względu naruszony został interes strony skarżącej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z [...] października 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarządzeniem z [...] stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 22/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Organ, w piśmie z [...] stycznia 2022 r. wyraził zgodę na przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Skarżąca kasacyjnie, w piśmie z [...] stycznia 2022 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wobec powyższego, zarządzeniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 22/21, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym, jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Oczywiste jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy.

Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11 i z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia 1069/2009.

Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Należy również zauważyć, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na inne jednostki redakcyjne tekstu, w szczególności na paragrafy. Nie sposób zatem zarzucać naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 1 i 2 tego artykułu, gdyż ich nie ma.

Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu decyzji WLW wskazano wszystkie dowody, jakie zebrano w sprawie, do jakich organów zwracano się w trakcie postępowania o dokumenty aby ustalić fakty prawotwórcze w sprawie. Jest to obszerny materiał dowodowy, który został poddany analizie organów i Sądu pierwszej instancji.

Skarżąca kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie kwestionuje, że prowadzi ubój świń, i że jest przedsiębiorstwem określonym w art. 23 ust. 4 rozporządzenia 1069/2009, tj. zarejestrowanym na gruncie rozporządzenia (WE) nr 853/2004. Prawidłowo zatem uznał WLW, że zwolnienie z obowiązku rejestracji stanowi wyjątek od wymogów określonych rozporządzeniem, ale jedynie w zakresie rejestracyjnym, albowiem w tym zakresie cele rozporządzenia 1069/2009 spełnia rejestracja na podstawie przepisów m.in. rozporządzenia 853/2004. W związku z powyższym brak rejestracji Zakładu zgodnie z rozporządzeniem (WE) 1069/2009 nie zwalnia go z obowiązku respektowania przepisów ww. rozporządzenia. Słusznie też organ odwołał się do pkt 28 preambuły rozporządzenia 1069/2009. Stanowi on bowiem, że od przedsiębiorstw lub zakładów, których czynności zostały już zatwierdzone zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym w zakresie higieny żywności, nie należy już wymagać zatwierdzenia lub rejestracji zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, ponieważ zatwierdzenia lub rejestracje przyznane na mocy powyższego prawodawstwa wspólnotowego uwzględniają już cele niniejszego rozporządzenia.

Jednak przedsiębiorstwa lub zakłady, zatwierdzone lub zarejestrowane zgodnie z przepisami dotyczącymi higieny, powinny obowiązkowo spełniać wymogi niniejszego rozporządzenia i podlegać urzędowym kontrolom prowadzonym w celu sprawdzenia zgodności z wymogami niniejszego rozporządzenia.

W tych okolicznościach słusznie stwierdziły organy i Sąd pierwszej instancji, że na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty powinny zapewnić zgodność produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych z wymogami niniejszego rozporządzenia, mającymi zastosowanie do ich działalności, o czym stanowi art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1069/2009.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust 1 pkt a rozporządzenia1069/2009 stosuje się je do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz produktów pochodnych, które nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi na mocy prawodawstwa wspólnotowego. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego klasyfikuje się w specjalnych kategoriach odzwierciedlających poziom zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt stwarzanego przez takie produkty, zgodnie z wykazami ustanowionymi w art. 8, 9 i 10 rozporządzenia 1069/2009. Obornik jest materiałem kategorii 2, co wynika z art. 9 lit. a tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia 1069/2009 przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się w odniesieniu do kału i moczu, z wyjątkiem obornika i niezmineralizowanego guana. Należy zatem wskazać, że rozporządzenie zawiera w art. 3 pkt 20 definicję legalną pojęcia "obornik" wprowadzoną dla celów niniejszego rozporządzenia, zgodnie z którą jest to kał lub mocz zwierząt gospodarskich, innych niż ryby hodowlane, ze ściółką lub bez. Z kolei pod pojęciem zwierzęcia gospodarskiego rozporządzenie 1069/2009 rozumie każde zwierzę utrzymywane, tuczone lub hodowane przez człowieka i wykorzystywane do produkcji żywności, wełny, futer, piór, skór i skórek lub jakiegokolwiek innego produktu uzyskiwanego ze zwierząt lub innych celach gospodarskich (art. 3 pkt. 6 lit. a rozporządzenia 1069/2009).

W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, że u skarżącej powstaje mieszanina kału i moczu bez ściółki. Zatem powstaje obornik w rozumieniu przepisów rozporządzenia 1069/2009. W konsekwencji, stosownie art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009 skarżąca kasacyjnie natychmiast po wytworzeniu tego produktu ubocznego powinna podjąć czynności wynikające z tego rozporządzenia.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie odwołuje się do Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu lub świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.U.UE.L.2017.43.231) i wskazuje, że to ona powinna mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego w powiązaniu z określonymi przepisami prawa materialnego rozporządzenia 1069/2009. Jeśli zaś intencją skarżącej kasacyjnie było zarzucenie Sądowi pierwszej instancji niezastosowania ww. przepisów Decyzji Wykonawczej Komisji, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zostały naruszone zostały przepisy rozporządzenia 1069/2009, to skarżąca kasacyjnie powinna postawić odpowiednio skonstruowane zarzuty. W szczególności strona powinna wskazać, które przepisy Decyzji Wykonawczej Komisji zostały niewłaściwie zastosowane bądź też niezastosowane, a w istocie wskazać, których przepisów prawa zastosowanie czy też brak zastosowania niewłaściwie ocenił Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie postawiono. Jeszcze raz należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 13f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 poprzez brak kompletnego odniesienia się przez WSA w Łodzi do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zebranych dowodów, w szczególności poprzez nie odniesienie się przez WSA w Łodzi do odprowadzania przez skarżącą wytworzonej mieszaniny do gleby.

Odnośnie do powyższego zarzutu wskazać należy, że nieodniesienie się do zarzutów skargi może świadczyć o naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem to ten przepis stanowi o obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi. Takiego jednak zarzutu w skardze nie postawiono.

W myśl art. 13f rozporządzenia 1069/2009 materiał kategorii 2 jest stosowany w glebie bez uprzedniego przetworzenia, w przypadku obornika, treści z przewodu pokarmowego oddzielonej od przewodu pokarmowego, mleka, produktów na bazie mleka i siary, jeżeli właściwy organ uznał, że nie stwarzają one ryzyka dla rozprzestrzeniania poważnej choroby zakaźnej. Wskazać należy, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji nie zakwestionowały możliwości zastosowania obornika bezpośrednio do gleby, ale czynność ta musi przebiegać w zgodzie z wymogami rozporządzenia 1069/2009.

Zatem przepis art. 13j rozporządzenia 1069/2009 nie może być stosowany przez skarżącą bez uwzględnienia art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009, ponieważ skarżąca kasacyjnie natychmiast po wytworzeniu ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego jest zobowiązana do jego identyfikacji i zapewnienia prowadzenia związanych z nim czynności zgodnie z rozporządzeniem. Zgodzić się należy z WLW, że na każdym etapie gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego mogą brać udział podmioty uprawnione, objęte nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej, a co wynika z art. 23 i 24 rozporządzenia 1069/21. Aby można było stwierdzić, że usuwanie przez [...] sp. z o.o. ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego odbyło się zgodnie z art. 13 rozporządzenia 1069/2009, obornik powinien być przekazywany do podmiotu będącego pod nadzorem weterynaryjnym jako prowadzący działalność nadzorowaną zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. o ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 1421).

Zauważyć też należy, że w skardze i w skardze kasacyjnej nie kwestionowano, że [...] s.c. z siedzibą w T. nie posiadała uprawnienia do transportu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w okresie objętym kontrolą.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały oparte na braku materiału dowodowego, a kary pieniężne w decyzjach wymierzone zostały w najwyższych wysokościach wynikających z obowiązujących przepisów, pomimo że nie było w tym zakresie dostatecznych danych, a nie dało się wykluczyć możliwości powstania innej ilości materiału kat. 2 i z tego też względu naruszony został interes strony skarżącej.

Tok rozumowania skarżącej zdaje się zmierzać do wykazania braku możliwości nałożenia kary administracyjnej skoro nie posiada ona dokumentacji wskazującej na ilość wytworzonego materiału kat.

2. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska, ponieważ zmierzałoby ono w prosty sposób do unikania kar administracyjnych za naruszenie przepisów prawa. Nie zgadza się również z twierdzeniem, że "ocena co do ilości wytworzonej substancji kat. 2 jest jedynie hipotetyczna". Uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej w tym zakresie jest bardzo ogólnikowe i co do zasady sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem WLW wyrażonym w kwestionowanej decyzji oraz stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wynikającym z zaskarżonego wyroku.

Zarówno z decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynika, że ustalenia w powyższym zakresie organ poczynił w oparciu o dokumenty uzyskane od skarżącej kasacyjnie, tj. dokumenty handlowe świadczące o odbiorze z Zakładu 10 060 kg obornika przez [...] sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów w K. W oparciu o te dokumenty przyjęto, że jeżeli w ciągu 4 dni [...] sp. z o.o. wygenerowała 10 060 kg obornika, to w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., kiedy liczba ubijanych świń była podobna, ilość wygenerowanego obornika musiała być większa niż ta, którą skarżąca kasacyjnie wygenerowała w ciągu 4 dni. Na tej podstawie organ pierwszej instancji określił, że ilość obornika powstałego w Zakładzie kontrolowanym okresie wynosiła więcej niż 1 000 kg.

Z kolei ze względu na brak udokumentowania przez skarżącą kasacyjnie ilości produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego powstających w Zakładzie, a do prowadzenia której to dokumentacji skarżąca kasacyjnie była zobowiązana, do oszacowania ilości obornika należało wykorzystać inne dowody. W stanie faktycznym niniejszego postępowania, ilości materiału kat. 2 obliczono szacunkowo na podstawie przeciętnej wagi i liczby zwierząt poddanych ubojowi u skarżącej kasacyjnie. W tym celu ustalono liczbę sztuk zwierząt ubitych w dniach [...] stycznia 2017 r., ich masę, obliczono średnią wagę 1 sztuki. Następnie na podstawie ilości obornika oddanego w tym okresie do zakładu uprawnionego szacunkowo obliczono ilość odchodów generowanych przez 1 zwierzę i odniesiono to do liczby i wagi zwierząt poddanych ubojowi w kontrolowanym okresie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, w jakim zakresie i dlaczego ustalenia powyższe zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że tego rodzaju kalkulacja, oparta o dane analogiczne, była dopuszczalna.

Za chybione należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W związku z wnioskiem skargi kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Natomiast przeprowadzenie rozprawy stosownie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, jest możliwe jeśli wszystkie strony wyrażą taką wolę. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, gdyż skarżąca kasacyjnie w piśmie z [...] stycznia 2022 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu od [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (następcy prawnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.) na rzecz Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 1800 zł postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.