Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 547/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta M. do rozpoznania wniosku skarżącego J. K. z [...] czerwca 2019 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Burmistrzowi Miasta M. grzywnę w kwocie 500 zł oraz zasądził od Burmistrza Miasta M. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r., przesłanym drogą elektroniczną, skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta M. o udostępnienie mu następującej informacji publicznej: 1) W jakim celu miasto zleciło wycenę posiadanych akcji w spółce [...]? Czy miasto otrzymało propozycję ich sprzedaży, i czy zamierza je sprzedać – dlaczego i w jakim trybie? 2) Czy miejskie jednostki organizują w tym roku letni wypoczynek dla dzieci? Jeżeli tak to jakie, dla jakich dzieci i w jakim terminie? Czy miasto przyznawało w tym roku dofinansowanie letniego wypoczynku, jakim organizacjom i w jakich kwotach?".
W skardze z [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. K. zarzucił Burmistrzowi Miasta M. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku i wniósł o:
- 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta M. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej. Do skargi dołączono screen ekranu komputerowego z treścią wniosku i datą oraz godziną jego wysłania na adres elektroniczny:[...].
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że na adres mailowy zarówno Rzecznika Prasowego Urzędu Miasta M. – M. G. ([...]), jak też jakikolwiek inny adres Urzędu Miasta M. [...] czerwca 2019 r. nie wpłynęło od skarżącego jakiekolwiek zapytanie. Ponadto wniosek o udzielenie informacji w zakresie, którego dotyczy skarga, nie wpłynął do Urzędu Miasta również w innym terminie i w tej sytuacji treść wiadomości mailowej nie była dotychczas znana pracownikom Urzędu Miasta. W konsekwencji nie mieli oni możliwości odniesienia się do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, wskazał, że w zakresie udostępnienia informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
Wobec tego, jeśli skarżący złożył do Burmistrza Miasta M. na adres elektroniczny rzecznika prasowego M. G., o czym dowodzi załączony screen ekranu komputerowego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Burmistrza Miasta M. Następnie, Sąd wojewódzki stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta M. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, skoro informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, to żądane przez skarżącego we wniosku informacje stanowiły informację publiczną i tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd wojewódzki podkreślił, że według art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Skoro zatem Burmistrz Miasta M. w określonych powyżej terminach nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej i nie uczynił tego już po wniesieniu skargi do sądu, kiedy zapoznał się z wnioskiem skarżącego, to fakt ten bezspornie świadczy o bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej skarżącemu. W ocenie sądu wojewódzkiego, bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa – naruszenie to miało charakter oczywisty, ponieważ organ, już po zapoznaniu się ze skargą, nie podjął żadnych działań w kierunku udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, a stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem oraz zignorowaniem skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta M., zarzucając mu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), polegające na tym, że błędnie ustalono, że bezczynność organu wynikała wyłącznie z winy organu, podczas gdy z postępowania wynika, że organ nie otrzymał wniosku skarżącego drogą mailową [...] czerwca 2019 r.;
- 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym przyjęciu, że tzw. screen ekranu komputerowego skarżącego stanowi dowód złożenia wniosku na adres organu, podczas gdy nie wynika to z innych dowodów;
- 3. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że organ nie otrzymał wniosku skarżącego;
- 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na wymierzeniu organowi grzywny, pomimo że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został złożony przez skarżącego w związku z czym nie doszło do bezczynności organu.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art.106 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie stanu faktycznego nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. że organ otrzymał wniosek skarżącego, podczas gdy żaden dokument nie potwierdza tej okoliczności, a sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na ustaleniu, że tzw. screen ekranu komputerowego dowodzi otrzymania wniosku przez organ; braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie stwierdzenia rażącej bezczynności oraz charakteru żądanej informacji.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art.106 § 3 p.p.s.a, przez przyjęcie stanu faktycznego nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. że organ otrzymał wniosek skarżącego, podczas gdy żaden dokument nie potwierdza tej okoliczności, a sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie.
Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2647/17- wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, to jest złożonej przez skarżącego skargi wraz z dołączonym do niej wydrukiem screenu wysłania wiadomości. Ustalenia Sądu zostały oparte na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a skarżący kasacyjnie nie złożył dowodów, które podważałyby ustalenia sądu oparte na tym materiale dowodowym
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy stanowczo podkreślić, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do twierdzeń organu o nieotrzymaniu wniosku z [...] czerwca 2019 r. i w wyniku dokonanej oceny uznał ten zarzut za nieuzasadniony na podstawie akt sprawy. Prawidłowości tej oceny nie można skutecznie podważać zarzutem naruszenia powyższego przepisu postępowania.
Należy w tym miejscu zauważyć, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania sądowadministracyjnego nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na ustalenie, że wiadomość z [...] czerwca 2019 r. nie wpłynęła do niego (np. przez przedłożenie wydruku ze swojej skrzynki odbiorczej). Przedstawienie takiego dowodu mogłoby się wiązać z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., w tym ewentualnego zobowiązania skarżącego do przedstawienia logów serwera wysyłającego, które potwierdziłyby wysłanie wiadomości.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia powyższego przepisu mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – CBOSA). Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób umożliwiający dokonanie właściwej kontroli instancyjnej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Przepis powyższy niewątpliwie dotyczy terminu udostępnienia informacji publicznej i wiąże termin rozpoznania wniosku z faktem jego skutecznego złożenia, nie reguluje natomiast samodzielnie kwestii związanych z samym faktem złożenia wniosku. Zakwestionowanie prawidłowości oceny tego faktu wymagałaby wskazania przepisów, które regulują kwestie składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w tym zakresie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wymagałby powiązania go z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), jednak w skardze kasacyjnej takiego zarzutu nie postawiono. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 u.d,i.p., bowiem jest to przepis ogólny, określający kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania.
Skoro w ramach zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie można było skutecznie zwalczać oceny faktu wysłania pocztą e-mail wniosku z [...] czerwca 2019 r. to za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zauważyć bowiem trzeba, że wniosek J. K. nie został załatwiony nawet po złożeniu skargi i do dnia wyrokowania, co stanowi wielokrotność uchybienia ustawowemu terminowi przewidzianemu dla udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Dlatego prawidłowa jest przyjęta przez Sąd pierwszej instancji konkluzja, że bezczynność organu charakteryzowała się lekceważeniem oraz zignorowaniem skarżącego.
Z powyższych względów niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 149 § 1a p.p.s.a.
Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wobec prawidłowego ustalenia, że organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, miał podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Jej wysokość ustalona w oparciu o treść art. 154 § 6 p.p.s.a. w dolnej granicy wysokości nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.