Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2201/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 888/11 oddalił skargę A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację prokuratorską.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie odmówił przyjęcia A. R. na aplikację prokuratorską.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że o przyjęciu na aplikację prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitu miejsc na tej aplikacji wyznaczonego przez Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. wyznaczył limit 75 miejsc. Dyrektor KSSiP ustalił miejsce A. R. na liście klasyfikacyjnej na pozycji 238. Wobec zatem wyczerpania miejsc na aplikacji prokuratorskiej, Dyrektor KSSiP odmówił przyjęcia A. R. na aplikację prokuratorską.

Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania odwołania A. R., decyzją, z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że badając sprawę nie stwierdzono, aby przy wyliczaniu punktów, Dyrektor KSSiP popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję.

Ponadto, w ocenie organu dokonana przez A. R. wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jest niedopuszczalna. Dokonana jest bowiem w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy składowe wystawianej następnie przez patrona koordynatora łącznej oceny). Wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy prezentowana przez A. R. czyniłaby zaś ocenę łączną patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy, bezprzedmiotową i bezcelową.

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Organ wskazał, że także systemowa wykładnia przepisów art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 26 ust. 3, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie odbywania aplikacji sędziowskiej oraz prokuratorskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zgodził się z organem, że literalna wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w powiązaniu z art. 25 ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny łącznej z praktyk (wystawionej przez patrona koordynatora).

W ocenie Sądu I instancji za takim rozumieniem art. 26 ust. 3 ustawy przemawia także treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, który stanowi, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem punkty uzyskane w wyniku oceny łącznej wystawionej przez patrona koordynatora) są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów.

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i jednej oceny łącznej z praktyk wystawionej przez patrona koordynatora.

Zasadne, zdaniem WSA, jest stanowisko organu, iż za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej przemawia również wykładnia celowościowa przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same, jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 3 zdanie 2, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk.

Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i jednej oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny" z praktyk. Zdaniem Sądu przyjęcie, iż ową "łączną ocenę" ustala się jako średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk jest ze wszech miar zasadne, bowiem taki sposób wystawienia oceny łącznej z praktyk jest najbardziej miarodajny, obiektywny i sprawiedliwy dla wszystkich aplikantów, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zasad oceniania poszczególnych sprawdzianów zgodzono się z organem, że Minister Sprawiedliwości nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów przez komisję, powołaną zgodnie z § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Zarówno ustawa, jak i rozporządzenie, nie zawierają bowiem regulacji, która przewidywałaby tryb odwoławczy od ocen wystawionych przez komisje przeprowadzające sprawdziany wiedzy. Ocena sprawdzianu pod względem merytorycznym należy do wyłącznej kompetencji komisji. Co prawda w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską, lecz nie oznacza to, w ocenie Sądu, że może on ingerować w kompetencje komisji w zakresie oceniania poszczególnych sprawdzianów. Jego rola sprowadza się jedynie do kontroli formalnej, polegającej przykładowo na sprawdzeniu, czy wystawione oceny mieszczą się w przewidywanej skali, i czy zostały one uzasadnione.

W postępowaniu związanym z naborem na aplikację prokuratorską możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora KSSiP. Ze względu na przyjęty w ustawie sposób uregulowania trybu odwoławczego do kompetencji Dyrektora KSSiP należy dokonanie ostatecznego ustalenia miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Ustalenie liczby punktów uzyskanych przez kandydata ze sprawdzianów i praktyk pozostaje w sferze ustaleń faktycznych organu podejmującego decyzję o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Z tej przyczyny organ I instancji ma obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk, zaś organ odwoławczy winien ustalić, czy liczba ta została ustalona prawidłowo.

W toku postępowania odwoławczego mogą być zatem poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen wystawionych przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu oraz ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Minister Sprawiedliwości kontroluje także błędy w decyzji Dyrektora KSSiP, np. w kwestii błędnego ustalenia, że kandydat nie zostaje przyjęty na aplikację sędziowską lub prokuratorską, mimo wysokiej pozycji na liście klasyfikacyjnej, ale nie ma, podobnie jak Dyrektor KSSiP, uprawnień do merytorycznego podważenia ocen ze sprawdzianów wystawionych przez komisję.

Nieuzasadnione w ocenie Sądu są zarzuty dotyczące zasad oceniania sprawdzianów poprawkowych. Zgodnie z przepisem § 8 ust. 3 rozporządzenia, do sprawdzianu poprawkowego stosuje się taki sam system oceniania, jak do sprawdzianu zdawanego przez aplikanta w pierwszym wyznaczonym terminie. Oznacza to, że oceny ze sprawdzianu poprawkowego są formułowane także w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów. Ocena uzyskana przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzonego w terminie poprawkowym stanowi tym samym jedyną ocenę z tego sprawdzianu, która jest oceną relewantną dla określenia liczby punktów uzyskanych z tego sprawdzianu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że Minister Sprawiedliwości jako organ odwoławczy od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ma jedynie kompetencje do zweryfikowania czy liczba punktów, decydująca o miejscu kandydata na liście kwalifikacyjnej została prawidłowo zsumowana, natomiast nie ma kompetencji do merytorycznej oceny sprawdzianów, którymi poddawani są aplikanci w trakcie odbywania aplikacji ogólnej, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że rola Ministra Sprawiedliwości polega na sprawowaniu nadzoru merytorycznego nad aplikacjami ogólną, prokuratorską i sędziowską, a nie jedynie nadzoru formalnego lub administracyjnego;
2. 2) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." polegające na wydaniu wyroku w oparciu o nieistniejące środki dowodowe (kryteria ocen sprawdzianów, które nie zostały zaliczone w poczet materiału dowodowego), co skutkowało oddaleniem skargi;
3. 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegającego na niewłaściwym skontrolowaniu zaskarżonej decyzji i niezasadnym oddaleniu skargi wobec niedostrzeżenia przez sąd, że organ naruszył art. 7, 15, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, brak inicjatywy dowodowej organu, brak dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, co doprowadziło do pozbawienia strony prawa do powtórnego rozpoznania sprawy w drugiej instancji;
4. 4) art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z § 8 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do sumy punktów, decydującej o kolejności miejsca aplikanta na liście kwalifikacyjnej powinno wliczać się wyłącznie ocenę ze sprawdzianu poprawkowego, a pomijać ocenę negatywną uzyskaną z pierwszego terminu sprawdzianu, pomimo że treść przepisów pozwala na inną, bardziej racjonalną ich interpretację, że o sumie punktów na liście kwalifikacyjnej decyduje średnia arytmetyczna obu ocen uzyskanych na sprawdzianie (w wyniku przystąpienia do sprawdzianu oraz sprawdzianu poprawkowego);
5. 5) art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do sumy punktów, decydującej o kolejności miejsca aplikanta na liście kwalifikacyjnej powinno wliczać się punkty ze wszystkich sprawdzianów i jedną, łączną ocenę ze wszystkich praktyk, podczas gdy taka interpretacja jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu, mówiącym o sumie punktów ze "wszystkich sprawdzianów i praktyk".

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego są trafne.

Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej.

Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wydumany przez Sąd I instancji.

Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej.

Przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także uzasadnienie projektu ustawy o Krajowej Szkole, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.

Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.