Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1382/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą komunalizacyjną, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (stanowiącej obecnie działki nr [...],[...] i [...]) wystąpiła skarżąca, kwestionując tytuł prawny Skarbu Państwa do tej nieruchomości.
W dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej tytuł własności tej nieruchomości ujawniony był w prowadzonej dla niej księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. w sprawie terenów budownictwa jednorodzinnego [...] i jego podziału na działki budowlane, wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.). Wpis ten został jednak zmieniony postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...], a wniosek o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela oddalony.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części odnoszącej się do działki nr [...], powołując się w uzasadnieniu tych decyzji na powyższe postanowienie Sądu Okręgowego w [...]. Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1455/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Ministra jako wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił wówczas uwagę, że wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu ogranicza się do sentencji orzeczenia i nie obejmuje motywów rozstrzygnięcia.
Prowadząc ponownie postępowanie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wnioskowanej części. W jego bowiem ocenie kontrolowana decyzja w przywołanym zakresie nie została obarczona wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał m.in., że w kontekście postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., oddalenie wniosku o wpis Skarbu Państwa podyktowane było brakiem dowodów prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości oraz brakiem klauzuli prawomocności zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...]. Zarządzenie zaś nie ma charakteru decyzji, zatem taką klauzulą opatrzone być nie może. Jeśli zaś chodzi o fakt ujawnienia osób fizycznych jako właścicieli w obecnie prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości księgach wieczystych, to organ zauważył, że księgi te założone zostały już po 27 maja 1990 r.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji kluczowe dla oceny legalności kontrolowanej przez Ministra decyzji było ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. przy uwzględnieniu oceny prawnej i zaleceń sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1455/16. W wyroku tym przesądzone zostało, że motywy rozstrzygnięcia sądu wieczysto księgowego zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2005 r. pozostają w realiach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia. Tym bardziej, że ów sąd nie wypowiadał się w nich o braku tytułu własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Przeszkodą bowiem dokonania wpisu Skarbu Państwa jako jej właściciela był brak wymienionych w motywach postanowienia dokumentów.
Sąd pierwszej instancji za bezsporne uznał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] w sprawie terenów budownictwa jednorodzinnego [...] i jego podziału na działki budowlane, a zarządzenie to opublikowane zostało w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Zarządzenie to z momentem jego publikacji weszło w życie i było aktem powszechnie obowiązującym na danym obszarze. Konsekwencją powyższego było rozpoczęcie biegu dwumiesięcznego terminu, po upływie którego następowało z mocy prawa przejście własności objętych nim nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Brak jednocześnie dowodu na to, że zarządzenie to zostało z obrotu prawnego derogowane. Za akt sprawy nie wynika przy tym by po przejęciu ex lege tej nieruchomości, a przed 27 maja 1990 r. jej stan prawny uległ zmianie. Dowodów takich zresztą poza zakwestionowaniem legalności przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z 1972 r. nie wskazuje także skarżąca. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, organ wyprowadził konkluzję, że materialnoprawna podstawa jej komunalizacji określona w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, odnosząca się do przynależnego Skarbowi Państwa tytułu prawnego do nieruchomości na ww. datę, została spełniona. Sąd wskazał też, że badanie legalności zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Wojewodę [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z:
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez organ administracji wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych odnośnie do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których oparł się organ administracji ustalając, iż Skarb Państwa skutecznie nabył własność nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w tym w szczególności dowodowi z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt: [...], odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w zw. art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez oddalenie skargi pomimo prowadzenia przez organ administracji postępowania i wydania decyzji naruszającej zasadę zaufania uczestników tego postępowania do władzy publicznej oraz naruszającej zasady praworządności i równości wobec prawa, a to z uwagi na dokonanie odmiennych rozstrzygnięć w sprawach, opartych na tej samej podstawie faktycznej i prawnej;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., znak: [...], pomimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1455/16, wyklucza możliwość uwzględnienia w toku oceny dowodów sentencji oraz motywów zawartych w prawomocnym postanowieniu Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt: [...], pomimo iż z treści ww. wyroku wynika jedynie, że organ administracji winien dokonać własnych ustaleń co do właściciela nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, według stanu na dzień 27 maja 1990 r.;
- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez uznanie, iż treść prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt: [...], pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż kwestia prawidłowości zachowania procedury przewidzianej w ustawie z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz ustalenia czy nieruchomość, której dotyczy sprawa nie była zabudowana nie stanowi przedmiotu sprawy, a tym samym nierozpoznanie sprawy w tym zakresie, podczas gdy kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla ustalenia czy Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, a w konsekwencji - dla ustalenia czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać stwierdzona jej nieważność.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przyjdzie się odnieść do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrażona w tym przepisie zasada związania oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy oraz w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17).
W okolicznościach niniejszej sprawy takim orzeczeniem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1455/16, w którym Sąd ten wskazał m.in., że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zobowiązany był ustalić, czy w tej dacie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności nieruchomości podlegającej ewentualnej komunalizacji. Sąd wskazał też, że postepowanie wieczystoksięgowe jest postępowaniem sformalizowanym i opiera się zasadniczo na treści złożonego wniosku i załączonych do niego dokumentów. Wydane w postępowaniu wieczystoksięgowym postanowienie oddalające wniosek może być przez sąd zmienione, jeśli doszło do zmiany okoliczności sprawy. To oznacza, że jeżeli w niniejszej sprawie Skarb Państwa złożyłby wymagane przez sąd wieczystoksięgowy dokumenty, nie można wykluczyć, że postanowienie oddalające wniosek uległoby zmianie.
Dalej Sąd zwrócił uwagę w tamtym wyroku, że istota uregulowanej w art. 365 § 1 k.p.c. mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia polega na tym, że wymienione w nim podmioty powinny mieć na względzie fakt wydania prawomocnego orzeczenia i jego treść. Wynikający z niej stan związania ogranicza się jednak do sentencji orzeczenia i nie obejmuje motywów rozstrzygnięcia. Sąd ani organ administracji publicznej nie jest związany ustaleniami i oceną dowodów, dokonanymi w innej sprawie. Dokonując samodzielnych ustaleń nie można ignorować stanowiska zajętego w innej sprawie, w której stan faktyczny był konstruowany na podstawie tego samego zdarzenia, lecz biorąc je pod uwagę, należy dokonać własnych, wszechstronnych ustaleń i samodzielnych ocen, które w rezultacie mogą doprowadzić do odmiennych konkluzji.
W związku z powyższym w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że motywy rozstrzygnięcia sądu wieczystoksięgowego pozostają bez znaczenia, co w konsekwencji oznacza, że obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie samodzielnych ustaleń czy w dacie 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności przedmiotowej działki.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji zobowiązany został do uwzględnienia powyższych uwag w zakresie uzupełnienia postępowania i ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Dodać jeszcze wypadnie, że w omawianym wyroku Sąd nie zdezawuował wyrażonego w kontrolowanej wówczas decyzji stanowiska organu w przedmiocie podstawy odmowy wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, a jedynie uznał to stanowisko za przedwczesne.
Wynikająca z powyższego wyroku ocena i wskazania co do dalszego postępowania zostały jedynie pobieżnie i bezrefleksyjnie przyjęte i zastosowane w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu.
Nie podważając tej oceny w zakresie braku znaczenia motywów oddalenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, nie sposób pominąć, że organ w toku prowadzonego postępowania zauważył, iż w obecnie prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości księgach wieczystych, jako właściciele ujawnione są osoby fizyczne. Jakkolwiek księgi te zostały założone po 27 maja 1990 r., to jednak ani z figurujących w nich wpisów, ani też ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby ujawnieni właściciele lub ich poprzednicy, nabyli te nieruchomości od Skarbu Państwa (względnie od Gminy [...]). Umknęło przy tym organowi i Sądowi pierwszej instancji, że także wpis prawa własności w księdze wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 k.p.c., jest orzeczeniem sądu cywilnego, a w konsekwencji jego treść z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracyjny nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14). Respektując zatem konsekwencje prawne wynikające z owego domniemania, jego skuteczne obalenie możliwe jest jedynie poprzez zmianę istniejącego w księgach wieczystych wpisu.
Tym samym, gdyby nawet przyjąć, że w toku kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego zostało ustalone, iż istniały podstawy do stwierdzenia, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, to i tak niewyjaśniona została kwestia, na jakiej podstawie wpisani są obecni właściciele. To z kolei ma istotny wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek nieważności w odniesieniu do inkryminowanej przez skarżącą części decyzji komunalizacyjnej. Nie do zaakceptowania jest bowiem w praworządnym państwie prawa sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia co do stanu prawnego tej samej nieruchomości. Rolą organów administracji publicznej, w tym organów Państwa, jest takie wykorzystanie istniejących środków prawnych, aby doprowadzić do zgodności pozostających w obrocie prawnym rozstrzygnięć z rzeczywistym stanem prawnym.
Stwierdzić też należy, że przesądzony w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. brak związania motywami postanowienia o odmowie wpisu Skarbu Państwa, w żaden sposób nie ogranicza mocy wiążącej tego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia. Wynika to wprost z art. 365 § 1 k.p.c., na co zresztą zwrócił uwagę Sąd w powołanym wyroku. Przypomnieć zatem wypadnie, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Sąd Okręgowy w [...] oddalił wniosek o wpis Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. To z kolei nasuwa wątpliwość, czy wcześniejszy wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej jako właściciela zyskał kiedykolwiek przymiot prawomocności. Ta kwestia nie została wyjaśniona w toku postępowania, a z uwagi na wspomniany już wyżej charakter wpisu prawa własności w księdze wieczystej, jej wyjaśnienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przywołanego przez organ i Sąd pierwszej instancji pisma zastępcy kierownika sekretariatu Wydziału IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika jedynie, że jako właściciel przedmiotowej działki ujawniony był Skarb Państwa. Z pisma tego nie wynika natomiast, kiedy (w jakim okresie) Skarb Państwa był ujawniony jako właściciel, ani też czy wpis ten był prawomocny w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej. Tym samym za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wskazać też przyjdzie, że dla oceny przesłanek nieważności decyzji komunalizacyjnej istotne jest nie tylko ustalenie, czy istnieją podstawy do twierdzenia, że w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ale również i to, czy w dacie wydawania tej decyzji, tj. w dniu [...] listopada 1995 r., Wojewoda [...] dysponował niebudzącymi wątpliwości dowodami na tę okoliczność.
W świetle powyższych wywodów za uzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda organ, będąc związanym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., nie mógł przyjąć jako wiążących ustaleń i oceny dowodów wynikających z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., to jednak nie zwalniało go to z obowiązku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji tego postanowienia.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w zw. art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 16 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art.
- Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym, jaki wpływ ta norma intertemporalna miała w odniesieniu do zastosowania inkryminowanych przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. W szczególności z treści zarzutu, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, czy w ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed czy po nowelizacji. Ten brak skargi kasacyjnej pozostaje jednak bez wpływu na możliwość kontroli zaskarżonego wyroku w ramach tego zarzutu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sprzed jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. Kontrolowana sprawa została bowiem wszczęta przed wejściem w życie tej ustawy i wobec prawomocnego uchylenia wcześniejszej decyzji, nie została zakończona decyzją ostateczną.
Wspomniana nowelizacja, w odniesieniu do przepisów, których naruszenia dopatruje się skarżąca w omawianym zarzucie, dotyczyła jedynie art. 8 k.p.a. Wypracowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie poglądy na gruncie stosowania i wykładni tego przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji, pozwalają na sformułowanie tezy, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej uznawana była m.in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach podjętych w analogicznych sprawach, na tle takich samych stanów faktycznych i takiego samego lub zbliżonego stanu prawnego.
Tak sformułowana teza pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega bowiem na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada oznacza równość wobec stosowania prawa. Innymi słowy, obywatele mogą zasadnie oczekiwać, iż pozostając w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, ich sprawy będą identycznie załatwione.
Zauważyć wypadnie, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, iż charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jednak jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć "uzasadniony charakter" albo "znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. orzeczenia TK z dnia 3 września 1996 r. sygn. akt K 10/96, OTK 1996/4/33 i z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja utrwala stan, w którym w identycznych sytuacjach prawnych i faktycznych istnieją rozbieżne decyzje. Wbrew odmiennym twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanu tego nie zmienił wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. W szczególności w wyroku tym Sąd nie dokonał oceny zaskarżonej wówczas decyzji przez pryzmat stosowania i wykładni art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przypomnieć raz jeszcze wypadnie, że podstawą uchylenia tamtej decyzji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei za kluczową do wyjaśnienia kwestię Sąd uznał kwestię ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, czego wszak organ w ponownie prowadzonym postępowaniu nie uczynił. Jedynie jednoznaczne i wyczerpujące ustalenia w tym zakresie, sprowadzające się do potwierdzenia prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, upoważniałyby organ, a następnie sąd administracyjny, do odstąpienia od przedstawionej wyżej wykładni zasad wynikających z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Za częściowo nieusprawiedliwiony natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodzić się bowiem przyjdzie z twierdzeniem, że w granicach kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania nie mieści się kontrola legalności zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. Nie zwalnia to jednak organu z wszechstronnego wyjaśnienia, czy i jakie skutki prawne zarządzenie to wywołało. Jeżeli natomiast organ uzna, że w ramach przysługujących mu kompetencji nie jest w stanie dokonać jednoznacznej oceny w tym zakresie, wówczas jego obowiązkiem będzie podjęcie działań zmierzających do wszczęcia postępowania przed właściwym organem lub sądem w celu doprowadzenia do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 7 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów.
Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl