Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 41/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] o zaliczeniu A.G. wartości nieruchomości pozostawionych przez jego poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa.
Jak wyjaśnił organ, w decyzji - będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego a wydanej na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zaliczono wnioskodawcy wartość nieruchomości pozostawionych przez H.G. i A.G. we L. przy ul. L. oraz w B. w województwie lwowskim, w łącznej kwocie wynoszącej [...] zł.
W ocenie Ministra, dla zmiany lub uchylenia decyzji – dokonywanej na podstawie art. 155 k.p.a. - niezbędne było by decyzja taka miała status decyzji ostatecznej i za jej uchyleniem lub zmianą przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, by strony wyraziły zgodę na powyższą zmianę lub uchylenie oraz by nie istniały przeciwwskazania w przepisach ustaw szczególnych. Minister podkreślił przy tym, że decyzja, wydawana w tym trybie, miała charakter uznaniowy.
Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż - zgodnie z treścią art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - wolą ustawodawcy było, co do zasady, zachowanie mocy prawnej decyzji i zaświadczeń, wydanych w poprzednio obowiązujących stanach prawnych. Odstępstwo od zasady nieretroakcji mogło mieć zaś miejsce jedynie wtedy, gdy przemawiały za tym ważne względy i gdy wynikało to wyraźnie z brzmienia konkretnej ustawy.
Poza tym Minister podkreślił, iż żaden z przepisów ustawy "zabużańskiej" z dnia 8 lipca 2005 r. nie dawał podstaw do uznania, że – zdaniem strony - korzystniejsze przepisy nowej ustawy mogły mieć zastosowanie do spraw rozstrzygniętych i zakończonych pod rządami poprzedniej regulacji prawnej, czyli że mogła tutaj mieć zastosowanie zasada działania prawa wstecz a ponadto niewątpliwym był też fakt, iż potencjalne uwzględnienie wniosku strony spowodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Samo zaś subiektywne poczucie krzywdy, żywione przez stronę wobec stanowiska organu administracji lub ustawodawcy, który - w jej poczuciu - zmienił istniejący stan prawny na bardziej, pod względem finansowym, korzystny dla osób uprawnionych, nie mogło być traktowane jako słuszny interes strony - w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., a tym samym nie stanowiło przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.
W ocenie Ministra Skarbu Państwa, w przedmiotowej sprawie należało odmówić zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. bowiem zmiana powyższego rozstrzygnięcia godziłaby w interes społeczny poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Zmiana ta powodowała by także nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Ponadto, z uwagi na zrealizowanie już przez wnioskodawcę rekompensaty w formie wypłaty na jego rzecz zwaloryzowanego świadczenia pieniężnego, za odmową zmiany decyzji przemawiał także słuszny interes strony.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. A.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości ochrony praw majątkowych, przez odmowę przełamania ostateczności decyzji administracyjnej - w trybie art. 155 k.p.a. - w sytuacji, gdy ustawodawca, usuwając błąd legislacyjny o charakterze merytorycznym, w kolejnym akcie prawnym nakazał wyceniać nieruchomości pozostawione we L. według cen transakcyjnych stosowanych w K. a nie (jak poprzednio) w R. Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Na wstępie Sąd nadmienił, że w sprawie z wniosku A.G. o zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2003 r. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który - wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 999/07) - uchylił pierwotny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 2063/06) i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłankami zatem zmiany lub uchylenia jest brak sprzeciwu przepisów szczególnych, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, zgoda stron na zmianę i przy wystąpieniu tych warunków decyzja może być zmieniona w każdym czasie bez względu na zmiany stanu prawnego.
W niniejszej sprawie - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przesądzająca była przesłanka braku sprzeciwu przepisów szczególnych. Art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) stanowi bowiem, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1. Zmiana stanu prawnego, z mocy wyraźnego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stała zatem w tym przypadku na przeszkodzie zastosowania trybów wzruszenia decyzji ostatecznych w sprawach rekompensat.
Przytaczając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki wskazał, że – po myśli art. 190 p.p.s.a. – był związany powyższą wykładnią prawa a zaskarżona decyzja również była z nią zgodna. Decyzja ta – jak argumentował Sąd - została ponadto wydana, w ramach związania kolejnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 256/09), w którym Sąd Odwoławczy w pełni podzielił stanowisko, że – z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. - przesądzająca była treść art. 20 ustawy "zabużańskiej" z dnia 8 lipca 2005 r. i stwierdził by organy, ponownie oceniające okoliczności sprawy, rozważyły czy za zmianą decyzji przemawia w tym wypadku interes społeczny lub słuszny interes strony.
Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd podkreślił, że badanie czy w analizowanej sprawie występowały przesłanki, wymienione w art. 155 k.p.a., należało do organu administracji państwowej, natomiast kontrola legalności wydanej w takim przypadku decyzji sprowadzała się wyłącznie do ustalenia, czy organ administracji publicznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
W konkluzji Sąd przyjął, że organ administracji dokonał oceny wszystkich przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. uznając, że brak było podstaw do zmiany objętej wnioskiem decyzji, gdyż zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony nie przemawiały za jej zmianą a ocenę tę podzielił Sąd.
Zdaniem Sądu, fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., jest bowiem zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego w interesie społecznym jest by ostateczne, niewadliwe decyzje, funkcjonujące w obiegu prawnym, były zmieniane tylko w wyjątkowych sytuacjach. A do takich wyjątkowych sytuacji nie należała ta, gdy strona ubiegająca się o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., mogła dochodzić ochrony swojego interesu w trybie postępowania zwykłego, bez konieczności wzruszenia ostatecznej decyzji.
Sąd podkreślił w tym miejscu, iż przepisy ustawy 28 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewidują - dla osób posiadających decyzje o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, wydane na podstawie wcześniejszych przepisów, które nie zrealizowały swych uprawnień - możliwość wystąpienia z wnioskiem do właściwego wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty na zasadach określonych w tej ustawie. Warunkiem było złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Wówczas – jak wywodził Sąd - w takim postępowaniu ustalona byłaby wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami RP na podstawie przepisów tej ustawy, które - w ocenie skarżącego - były dla niego korzystniejsze.
Skarżący jednak – jak argumentował Sąd - z tej możliwości nie skorzystał i złożył wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast w dniu 25 października 2006 r. złożył wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, co także świadczyło o braku podstaw do ochrony słusznego interesu skarżącego, gdyż mógł on dochodzić tej ochrony w innym trybie.
W ocenie zatem Sądu, prawidłowa interpretacja przepisu art. 155 k.p.a., dokonana przez organ i prawidłowe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy stanowiły o tym, że organ nie naruszył konstytucyjnej zasady równości ochrony praw majątkowych.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w szczególności stwierdził (cyt.): "Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam przede wszystkim naruszenie art. 190 uppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że <> W sprawie skarżącego taką wykładnię zawiera uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 999/07."
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie.
W piśmie procesowym skarżący podtrzymał argumentacje zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej.
Należy w tym miejscu nadmienić, że w petitum skargi kasacyjnej wskazano jedynie, że zaskarżony wyrok naruszał w sposób istotny przepisy postępowania, ale przepisów tych w ogóle nie sprecyzowano. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono jednak, że jej zarzuty dotyczą (cyt.): "przede wszystkim art. 190 p.p.s.a.".
Zatem, choć skarga kasacyjna nie została skonstruowana w sposób formalnie poprawny – zdaniem składu orzekającego – tak określony zarzut pozwalał jednak na jego rozpoznanie.
Wyjaśnić zatem należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], zaliczającej A.G. wartość nieruchomości pozostawionych przez jego poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa.
Istotne zaś jest to, że w tej kwestii wypowiedział się już dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Z punktu widzenia meritum sprawy, kluczowe znaczenie miał w tym wypadku wyrok z dnia 20 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 999/07), w którym Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na treść art. 20 ustawy "zabużańskiej" z 2005 r., przesądził o dopuszczalności stosowania art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie poprzednich przepisów regulujących zagadnienie tzw. "mienia zabużańskiego". Zmiana stanu prawnego, z mocy wyraźnego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stała bowiem w tej sytuacji na przeszkodzie zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. do decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie innych przepisów.
Powyższy pogląd został następnie powtórzony w kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 256/09). Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że w wyrokach tych nie zostało przesądzone, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. winna de facto być zmieniona w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Ocena tego zagadnienia została pozostawiona organom administracyjnym, które analizując w/w przepis w kontekście stanu faktycznego, który w tej sprawie zachodził, uznały, że zmiana powyższej decyzji nie była możliwa. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, ale w skardze kasacyjnej nie został sformułowany w tym zakresie żaden zarzut.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym pismem procesowym, w którym - reprezentujący skarżącego kasacyjnie - profesjonalny pełnomocnik ma obowiązek sformułować i umotywować konkretne zarzuty, trzeba zauważyć, że w przypadku braku takich zarzutów, Sąd Kasacyjny nie ma możliwości zajęcia stanowiska, co do kwestii poruszonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych przyczyn należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na zasadzie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.