Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2747/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 1980 r. Naczelnik Gminy w Z. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., na obszarze gminy Z. Zarządzenie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] lipca 1980 r. Nr [...], poz. [...]. W § 1 pkt 2 tego zarządzenia została wymieniona nieruchomość stanowiąca własność M. C., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2, jako przechodząca na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 1–3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.
Decyzją z [...] listopada 1980 r., nr [...], Naczelnik Gminy Z. ustalił odszkodowanie w kwocie 9 445 zł dla M. C. z tytułu przejęcia ww. działki. Pismem z 10 grudnia 2014 r. M. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z., wskazując na nieprzeprowadzenie rozprawy, brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania i nieprzedstawienie opinii biegłego, niewysłuchanie biegłego na rozprawie i brak wskazania podmiotu uprawnionego do wypłaty odszkodowania. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał ją w mocy, wskazując: Podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1980 r. stanowił art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), jednak ani przepisy tej ustawy, ani przepisy wykonawcze do niej, nie precyzowały trybu ustalania odszkodowania.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy organ powiatowej rady narodowej, a wysokość i sposób wypłaty odszkodowania następowała na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z kolei na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a cena za te grunty ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1979 r. Nr 19, poz. 114), zatem odszkodowanie obliczane drogą przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.
Z dokumentów archiwalnych sprawy wynika, że wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z [...] września 1978 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy Z. W załączniku do ww. zarządzenia nr [...] zostały wskazane stawki odszkodowania za położone na obszarze gminy Z. grunty rolne osób fizycznych utrzymujących się wyłącznie z rolnictwa jak i nie utrzymujących się z wyłącznie z rolnictwa. Z opisu i mapy sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Gdańsku Pracownia Terenowa w Starogardzie Gdańskim w dniu [...] stycznia 1980 r. wynika, że nieruchomość M. C. oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 stanowiła grunt orny strefy wiejskiej klasy V, zaś dokumentacja sprawy wskazuje, że rolnictwo nie było głównym źródłem jego utrzymania, wobec czego zastosowanie miały stawki odszkodowania za przejęte grunty osób, które nie utrzymywały się wyłącznie z rolnictwa, a dla gruntu rolnego klasy V stawka wynosiła 5 zł za 1 m2.
Odszkodowanie zatem za wywłaszczaną nieruchomość o pow. 1889 m2 pomnożone przez kwotę 5 zł wynosiło 9 445 zł i w takiej wysokości zostało przyznane decyzją Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1980 r., a organ ten wystąpił do Banku Spółdzielczego pismem z [...] listopada 1980 r. o wypłatę odszkodowania na rzecz M. C. w tej właśnie kwocie. Decyzja Naczelnika nie naruszała rażąco prawa. Nadto także i z tego względu, że przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy, bowiem przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić wyliczenie odszkodowania. Przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, zaś wskazanie w niej, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie można wskazać, które konkretne jej przepisy miały zastosowanie, a wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Oddalając skargę M. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zdanie organów, że decyzja Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1980 r. nie narusza rażąco prawa. Sąd, podzielił pogląd Ministra, że przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie regulowały w sposób jednoznaczny trybu ustalania odszkodowania i zgodził się z oceną, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na Skarb Państwa na rzecz skarżącego w decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1980 r. zostało ustalone w prawidłowej wysokości, wedle obowiązujących ówcześnie przepisów regulujących tę materię.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- – w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 i nast. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez zaniechanie dokonania jego wykładni, ograniczając się do stwierdzenia, że interpretacja tego przepisu może budzić wątpliwości,
- 2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że działanie organów władzy państwowej z pominięciem obowiązujących przepisów prawa (ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, kodeksu postępowania administracyjnego) nie narusza rażąco prawa, jeśli skutki ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje decyzja, są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,
- – w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przypuszczenie co do istnienia dowodów, których to istnienia nie uprawdopodabniają żadne inne dowody zgromadzone w sprawie, a które to przypuszczenie jest sprzeczne z twierdzeniami skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej odpowiedź na nią nie została wniesiona.
Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione.
Wywłaszczenie nieruchomości M. C. nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), "ustawa", której przepisy w zakresie odszkodowawczym za wywłaszczone w trybie tej ustawy nieruchomości odsyłają do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), "ustawa wywłaszczeniowa". W sprawie kwestią jest w jakim zakresie przepisy ustawy o wywłaszczeniu miały zastosowanie do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w trybie ustawy.
Artykuł 9 ust. 1 ustawy stanowił, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz.
94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Przepis ten jest jasny i wyraźny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych – do ustalenia odszkodowania za grunty przejęte w trybie ustawy, miały zastosowanie przepisy ustawy o wywłaszczaniu, przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Przepisy te to art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 i ust. 3 oraz art.
16. Ten ostatni przepis jako dający kompetencje Ministrowi Rolnictwa do określenia w porozumieniu z Ministrem Finansów właściwości organów oraz trybu ustalania i wypłaty odszkodowania, zasady i trybu dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot oraz w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń.
Jasność tego przepisu – art. 9 ust. 1 ustawy – wynika z jego sformułowania. Nie mówił on, że do odszkodowania stosuje się czy nie stosuje odpowiednio przepisy ustawy o wywłaszczeniu. Stanowił on bowiem, że odszkodowanie ustala się wg zasad określonych w ustawie o wywłaszczeniu. "Ustala się wg przepisów" oznacza, że do odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie ustawy stosować należało wprost wszystkie przepisy ustawy o wywłaszczeniach dotyczące odszkodowania z uwzględnieniem przepisów ustawy.
W postępowaniu zatem o ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone w trybie ustawy, które ona nazywa "przejęte", ale jest to przecież wywłaszczenie, choć w specyficznym trybie, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia, powołanie biegłych, sporządzenie operatu itd. W świetle tych przepisów należy zatem dokonać oceny decyzji odszkodowawczej za grunty "przejęte" w trybie ustawy w postępowaniu nadzorczym. Badanie decyzji o odszkodowaniu co do jej zgodności z prawem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może się sprowadzać tylko do tego, że zostało obliczone prawidłowe działanie matematyczne, polegające na przemożeniu powierzchni wywłaszczenia przez cenę 1 m2. Konieczne było przy ustaleniu odszkodowania wg wskazówek ustawy wywłaszczeniowej określenie stanu nieruchomości, a temu właśnie służył operat biegłego.
Zabieg legislacyjny zastosowany w ustawie, która dokonywała wywłaszczenia w szczególnym trybie, przez odwołanie do ustawy o wywłaszczeniu w zakresie odszkodowania wynikał z tego, że ustawa była późniejsza aniżeli ustawa o wywłaszczeniu i nie było potrzeby postawienia w ustawie unormowań już obowiązujących. W obecnym stanie prawnym również istnieje taka sama regulacja, jeśli idzie o wywłaszczenie nieruchomości pod budowę dróg, ustawa "w szczególności" odsyła przecież do ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie odszkodowania i nie ma wątpliwości w jakim zakresie stosuje się przepisy tej ustawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi i jak należy dokonywać oceny decyzji odszkodowawczych.
W niniejszej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd, jak i organy nadzoru uchyliły się od oceny decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1980 r., błędnie wykładając art. 9 ust. 1 ustawy.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369).