Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 194/15 oddalił skargę H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
P. S.A. z siedzibą w K. (zwane dalej "inwestorem") wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. wystąpiły do Starosty S. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania przez H. K. z działek o nr [...] i [...] (opisanych poniżej) w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej [...].
Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność H. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o powierzchni odpowiednio [...] ha i [...] ha, położonych w obrębie Z., gm. B., powiat s., województwo [...] przez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez wymienione działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów tej linii nad działką nr [...] – na odcinku około 148 m i nad działką nr [...] na odcinku około 84 m, na wysokości nie mniejszej niż około 13,4 m, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części wskazanej nieruchomości w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii w obie strony) o powierzchni około 10 304 m² na działce nr [...] i około 5 856 m² na działce nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy oraz jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem na terenie objętym wnioskiem obowiązuje zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] na terenie gminy B. ([...]). Zostały również przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość.
H. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił jej naruszenie: art. 124 ust. 1 ustawy przez orzeczenie o ograniczeniu mimo braku przesłanek ustawowych (właściciel wyraził zgodę na ograniczenie); nieskonkretyzowanie sposobu ograniczenia i późniejszego korzystania z nieruchomości; niewystarczająco konkretne określenie terenu podlegającego ograniczeniu, wskutek czego możliwe jest zajęcie całej powierzchni działek, mimo że cel publiczny tego nie uzasadnia; art. 124 ust. 3 ustawy przez udzielenie zezwolenia na zajęcie bez uprzedniego przeprowadzenia rokowań; art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa przez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że przeprowadzono rokowania; art. 13 § 2 kpa przez poinformowanie stron na rozprawie, że nie jest dopuszczalna ugoda mimo ustawowego obowiązku organu nakłaniania stron do zawarcia ugody; art. 75 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez ustalenie, że właściciel odmówił zawarcia umowy mimo braku ku temu dowodów; art. 107 § 3 kpa przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w tym niewyjaśnienie przepisów powołanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, brak analizy uciążliwości inwestycji, brak uzasadnienia przyjętej szerokości pasa technologicznego, brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 106 kpa i ograniczenie się do wskazania art. 124 ust. 1 ustawy jako podstawy prawnej decyzji bez wyjaśnienia znaczenia tego przepisu.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy, warunkujące możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zostały spełnione, bowiem organ pierwszej instancji jednoznacznie określił zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości, jak i zakres uszczuplenia władztwa jej właściciela, co jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym wprowadzonym zarządzeniem zastępczym Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2014 r. Postępowanie zostało poprzedzone rokowaniami na podstawie art. 124 ust. 3 ustawy, które okazały się bezskuteczne. Inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu oraz podał propozycje cenowe, jednak do porozumienia nie doszło. Rokowania miały formę wymiany korespondencji i rozmów bezpośrednich, czego dowodzi przedstawiona organowi korespondencja między stronami. Wynika z niej, że inwestor miał rzeczywistą wolę zawarcia porozumienia cywilnoprawnego z właścicielem nieruchomości.
Dla oceny natomiast, czy doszło do przeprowadzenia rokowań nie ma znaczenia, czy inwestor zaproponował właścicielowi korzystne dla niego warunki. Organ podkreślił również, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ nie jest władny korygować planowanej trasy inwestycji. Wyjaśnił ponadto, że z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy wynika obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie wypłata odszkodowania, jednakże orzekanie w tym przedmiocie nie należy do postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
H. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy przez wydanie decyzji mimo braku przesłanek ustawowych, tj. pomimo zadeklarowania przez niego zgody na przeprowadzenie inwestycji oraz art. 124 ust. 3 ustawy przez udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości bez poprzedzenia tej procedury rokowaniami. W jego ocenie, nie została dopełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań, bowiem konsultacje miały charakter pozorny, tzn. przedstawiono mu ofertę, na którą mógł odpowiedzieć w terminie 7 dni twierdząco lub przecząco oraz inwestor nie wyraził woli spotkania się z nim.
Ponadto organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego pominięcia wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka na okoliczność pozornego przeprowadzenia rokowań. Nie zawiadomiono go również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami sprawy i uniemożliwiono przedstawienie własnych twierdzeń.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") skargę oddalił.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 124 ust. 1 ustawy, wskazał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości, oznaczonych jako działki o nr [...] i [...]. Przebieg linii elektroenergetycznej m.in. przez te działki określił plan miejscowy w postaci zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2014 r.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącego, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami ze skarżącym, zmierzającymi do uzyskania jego zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. Przepis ten jednak nie określa ani formy rokowań, ani sposobu ich dokumentowania, jak też nie określa wiążąco momentu, w którym przesądzone zostaje, że rokowania należy uznać za nieprzynoszące skutku w postaci porozumienia stron.
Skarżący został zaproszony do rokowań pismem inwestora z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym opisano sposób realizacji linii, jej usytuowanie na nieruchomości skarżącego, wskazano szerokość pasa technologicznego, powierzchnię zajętej nieruchomości oraz dołączono załącznik graficzny w postaci dwóch map z zaznaczonym przebiegiem linii przez działki strony. Inwestor dołączył również opinię na temat potencjalnego zmniejszenia wartości działek na skutek realizacji inwestycji, zaproponował kwotę jednorazowego odszkodowania ([...] zł) oraz zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu za kwotę [...] zł. Podejmowane jednak przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w celu wybudowania linii napowietrznej zakończyły się niepowodzeniem. W żadnym bowiem z pism skarżącego nie sformułowano zgody na warunki inwestora oraz nie zaproponowano innych warunków porozumienia.
Po bezskutecznej zatem wymianie korespondencji i rozmów bezpośrednich i w konsekwencji nieuzyskania jednoznacznego stanowiska co do przyjęcia oferty inwestora przez właściciela gruntu, inwestor złożył do organu wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H. K. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie "przepisów prawa", które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:
- - bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa wskutek błędnej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na eksploatację linii po jej wybudowaniu; błędnej wykładni art. 124 ust. 3 ustawy przez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone; błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 1 ustawy poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli;
- - niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa dowodu z dokumentów w postaci oświadczenia inwestora z dnia [...] maja 2015 r. na okoliczność wysokości przyznanej uczestnikowi dotacji oraz zagrożenia jej utraty, jak również przykładowych zdjęć podwieszonych przewodów na okoliczność, że podwieszenie nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy, przez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, ze decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy jest zatem równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na uwadze, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie stanowią po ich wybudowaniu własność inwestora (nie stanowią części składowych gruntu), zasadny jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej.
Wynika to także z treści art. 124 ust. 5 – 7 ustawy, określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony. Biorąc w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej, można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej. W każdym bądź razie, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, można przyjąć, że zawarte w decyzji organu pierwszej instancji zezwolenie na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Błędny jest również zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy przez brak określenia w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 ustawy obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie go na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy").
Za chybiony należy także uznać kolejny zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Wbrew zarzutom skarżącego, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań.
Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że inwestor wystąpił do skarżącego z konkretną ofertą, ale ta jednak nie została przez niego przyjęta. Z kolei propozycja skarżącego, jak zarzuca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzupełnionym na rozprawie, dotycząca jego zdaniem nieprawidłowego wyliczenia wysokości odszkodowania, nie została zaakceptowana przez inwestora, który uznał, że nie prowadzi ona do osiągnięcia zamierzonego skutku i w konsekwencji wystąpił ze stosownym wnioskiem do Starosty S. o udzielenie mu zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]. Wbrew zarzutom skarżącego, prowadzone pertraktacje miały charakter przygotowawczy do zawarcia umowy cywilnoprawnej, brak jednak możliwości zawarcia porozumienia wobec nieuzyskania zgody ze strony właściciela nieruchomości na proponowane warunki, oznacza, że rokowania były podjęte, jednak nie doprowadziły one do osiągnięcia porozumienia.
Do wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości zostały zatem dołączone prawidłowe dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań. Błędnie natomiast zarzuca w podstawach kasacyjnych skarżący, że powinny to być dokumenty potwierdzające "zakończenie rokowań", art. 124 ust. 3 ustawy nie stawia takich wymagań.
Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 1 ustawy nie jest usprawiedliwiony. Z powyższych przepisów Konstytucji wynika zasada proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności. Jest ona adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do starosty, działającego na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Przepis ten powinien być więc stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w tym przepisie, powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości. Stąd podstawy kasacyjne wywodzone z wskazanych przepisów konstytucyjnych należy uznać za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.