Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 585/11 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Burmistrz Ciechocinka po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Ciechocinka z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uzasadnienia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania wynika, iż celem wznowienia postępowania jest uzyskanie świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - małoletniej N. Z., za okres od lutego 2007 r. do lipca 2009 r.
W ocenie organu skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia postępowania co najmniej w dniu 3 września 2009 r., to jest w dniu, w którym brała udział w spotkaniu w MOPS w Ciechocinku, a najpóźniej w dniu 25 września 2009 r. podczas spotkania z radcą prawnym A. K., której udzieliła wtedy pełnomocnictwa do występowania w tej sprawie w jej imieniu, od której w tym dniu uzyskała poradę prawną. Organ skonstatował w związku z tym, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z dnia 2 grudnia 2009 r. został złożony po upływie terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. i jako taki podlegał oddaleniu.
Po rozpatrzeniu odwołania M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Ciechocinka.
W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO wskazało na treść uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 325/10 uchylającego wcześniejszą decyzję SKO z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ciechocinka z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania małoletniej córki skarżącej. WSA uznał wtedy mianowicie za trafne stanowisko, według którego nie ma możliwości wznowienia postępowania w sprawie o sporne świadczenie z uwagi na brak wniosku, a w konsekwencji również brak rozstrzygnięcia w zakresie tego świadczenia - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania córki skarżącej. SKO stwierdziło, że wznowienie postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania córki N. za okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. jest wobec powyższego niedopuszczalne.
Skoro nie ma możliwości wznowienia postępowania, to kwestia zachowania (bądź nie zachowania) przez skarżącą terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. nie wpływa na wynik sprawy. Nie można bowiem, zdaniem SKO, mówić o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i dniu, w którym strona się o niej dowiedziała, gdy nie ma samej decyzji rozstrzygającej, którą można byłoby powiązać z ww. okolicznością.
W skardze na powyższą decyzję SKO skarżąca zarzuciła:
- 1) błędne ustalenie, iż w sprawie brak jest wniosku o wypłatę świadczeń rodzinnych dla małoletniej N. za okres od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. a w szczególności o wypłatę dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a tym samym błędne przyjęcie niedopuszczalności wznowienia postępowania,
- 2) nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgłoszonych w odwołaniu, a uzasadniających przyznanie na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, za okres od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 32 tej ustawy,
- 3) nienależyte wyjaśnienie sprawy oraz brak oceny całokształtu zarzutów zawartych w odwołaniu, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na powyższą decyzję w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc że rozpatrując skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. był związany oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Bd 325/10.
W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m. in., że trafna jest odmowa wznowienia postępowania przez organy obu instancji, o której orzeczono w pierwszym postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącej z dnia 2 grudnia 2009 r. o wznowienie postępowania, ponieważ sprawa, której wznowienia postępowania dotyczy wniosek nie była przez organy administracji rozpatrywana i rozstrzygana i nie była wydana w niej decyzja ostateczna. Zachodzi więc niedopuszczalność wznowienia postępowania ze względów formalnych. Ponieważ skarżąca domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi z powodu nieorzeczenia o przyznaniu na córkę N. dodatku z tytułu samotnego jej wychowania, a decyzje ostateczne Burmistrza Miasta Ciechocinka z dnia [...] grudnia 2006 r., [...] sierpnia 2007 r. i [...] lipca 2008 r. rozstrzygały wobec niej o prawie do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, to nie może być mowy o tożsamości przedmiotowej zgłoszonego przez nią 2 grudnia 2009 r. wniosku z przedmiotem zaskarżonych tymi decyzjami postępowań, a w konsekwencji wznowienie postępowania w zakresie sformułowanych w jej wniosku organ trafnie uznał za niedopuszczalne, wydając decyzję, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Sąd wskazał ponadto na treść art. 8 i 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 881) do tejże ustawy i skonstatował, że ustalenie prawa do konkretnego świadczenia rodzinnego następuje wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej.
W związku z tym w razie ubiegania się, obok zasiłku rodzinnego o dodatek do niego, osoba uprawniona musi to wyraźnie zaznaczyć na wypełnionym druku według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz załączyć do wniosku dodatkowe niezbędne do ustalenia prawa do dochodzonego dodatku dokumenty, a w przypadku wnioskowania o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w szczególności obligowana jest przedłożyć kopię aktu zgonu drugiego z rodziców dziecka (§ 4 rozporządzenia). Nadto ze względu na to, że w myśl art. 24 ust.1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15 b ustawy, na okres zasiłkowy to na każdy kolejny okres zasiłkowy winien być złożony nowy odrębny wniosek dotyczący zasiłku rodzinnego i dodatku do niego, przy czym prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2).
Jak wynika z akt sprawy w dniu 6 lipca 2006 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechocinku wniosek skarżącej o przyznanie na dziecko N. Z. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jakkolwiek z uwagi na to, że ojciec małoletniej zmarł w listopadzie 2006 r., ze zrozumiałych przyczyn w powyższej dacie skarżąca nie mogła wnioskować o dodatek z tytułu jej samotnego wychowywania, to nie uczyniła tego także do końca okresu zasiłkowego, tj. do 31 sierpnia 2007 r. Również w kolejnym wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na rok 2007/2008 złożonym 19 lipca 2007 r. skarżąca ograniczyła się do wystąpienia dla N. Z. o zasiłek rodzinny i dodatek związany z rozpoczęciem przez nią roku szkolnego, a w dniu 27 lipca 2007 r. przedłożyła dodatkowo kserokopię decyzji przyznającej małoletniej rentę rodzinną w wysokości 819,63 zł, bez żadnego pisma, prawdopodobnie w celu wykazania tej kwoty w dochodzie rodziny.
Podobna sytuacja zaistniała, jeżeli chodzi o wniosek złożony w organie w dniu 15 lipca 2008 r., w którym w odniesieniu do N. Z. skarżąca wystąpiła tylko o zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, natomiast o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka wniosła, podobnie, jak w dwóch poprzednich okresach zasiłkowych, jedynie wskazując córkę M. C. Na zgon W. Z. skarżąca powołała się formalnie dopiero podczas spotkania w MOPS w Ciechocinku w dniu 3 września 2009 r., a akt jego zgonu przedłożyła wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie.
Sąd podkreślił, że jeśli przepis prawa materialnego, tak jak w niniejszej sprawie, wymaga dla przyznania stronie uprawnienia jej wniosku, wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji niezłożenia przedmiotowego wniosku nie jest możliwe. Organ administracji publicznej może kształtować stosunki prawne w takim wypadku wyłącznie na wniosek zawierający jasne uzewnętrznienie woli uprawnionego podmiotu. Treść żądania tego podmiotu wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Ze względu na to, że wnioski skarżącej dotyczące córki N. i okresów zasiłkowych z lat 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 nie obejmowały dodatku, o którym mowa w art. 8 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., w decyzjach z dnia [...] grudnia 2006 r., [...] sierpnia 2007 r. i [...] lipca 2008 r. Burmistrz Miasta Ciechocinka nie mógł i nie zawarł w tym przedmiocie żadnych rozstrzygnięć.
Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ II instancji biorąc pod uwagę powyżej poczynioną ocenę prawną tutejszego sądu wyrażoną w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r., przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy uznał wznowienie postępowania z wniosku skarżącej z dnia 2 grudnia 2009 r. za niedopuszczalne i zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. To, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania tym razem uzasadnił nie zachowaniem przez skarżącą terminu z art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania pozytywnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji nie zmienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 31 i 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przy ocenie Sądu istnienia podstaw do wznowienia postępowania w sprawie wypłaty świadczeń rodzinnych dla małoletniej N. Z. - za okres od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., a w szczególności prawa do zasiłku rodzinnego i związanego z nim prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a tym samym błędne przyjęcie niedopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wznowienie postępowania.
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w pierwotnej wersji wniosku o świadczenia rodzinne z 19 lipca 2007 r. odpowiedni punkt dotyczący przedmiotowego dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka został zaznaczony a następnie skreślony, po pouczeniu przez pracownika MOPS. Podobnie we wniosku z 5 czerwca 2009 r. W aktach sprawy znajduje się również akt zgonu ojca małoletniej N. Z. oraz decyzja o przyznaniu jej renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Potwierdzenie przyjęcia tej decyzji jest datowane na 27 lutego 2007 r. Mimo to pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechocinku poinformował skarżącą o braku uprawnień do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, skutkiem czego świadczenie to nie zostało wypłacone.
Niezależnie od powyższego organ znał sytuację rodzinną M. P., gdyż od kilku lat wypłacał jej wszystkie świadczenia rodzinne dysponując pełnym "wywiadem" o rodzinie i nie pomógł jej w uregulowaniu tej nieprawidłowości.
Zaakceptowanie przez Sąd I instancji przemilczenia przez organy wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego formułowania wniosku przez skarżącą w zakresie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, gdy Burmistrz dysponował decyzją o rencie rodzinnej dla małoletniej po śmierci ojca spowodowało w konsekwencji aprobatę dla pominięcia art. 31 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organy administracji publicznej a w konsekwencji brak oceny zastosowania tych przepisów na gruncie niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na zarzucie naruszeniu przepisów postępowania jak również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten jest chybiony. Przepis art.145 §1 pkt.5 k.p.a stanowi, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zatem wznowieniu poddane może być jedynie postępowanie zakończone decyzją ostateczną wydaną w konkretnej sprawie. Tymczasem skarżąca domaga się wznowienia postępowania w sprawie, w której nie tylko nie została wydana decyzja ostateczna ale sprawa o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nigdy nie zawisła przed Burmistrzem Ciechocinka.
Organ administracji publicznej rozpoznaje sprawę wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, zawierający jasne uzewnętrznienie jego woli. Treść żądania tego podmiotu wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Z materiału aktowego wynika, że wnioski skarżącej dotyczące córki N. Z. obejmujące okresy zasiłkowe 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 nie obejmowały przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka, o którym mowa w art. 8 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Z tego względu w decyzjach z dnia [...] grudnia 2006 r., [...] sierpnia 2007 r. i [...] lipca 2008 r. Burmistrz Miasta Ciechocinka i nie zawarł w tym przedmiocie żadnych rozstrzygnięć. Skoro Burmistrz Miasta Ciechocinka nie rozstrzygnął we wskazanych decyzjach o przyznaniu dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka to nie zachodzi przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania określona w art. 145 §1 k.p.a. - to jest brak decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. A skoro tak to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.
Przechodząc do zarzutu naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 31 i 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stwierdzić należy, że jest on także nieuzasadniony. Sąd I instancji nie zajmował się analizą przepisów prawa materialnego, bowiem nie były one stosowane w postępowaniu administracyjnym, w którym organ rozstrzygał kwestie proceduralne dotyczące wznowienia postępowania.
Przypomnieć należy, ze przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja odmawiając wznowienia postępowania. Zatem przedmiotem kontroli Sądu I instancji była jedynie prawidłowość oceny przesłanek z art. 145 k.p.a. Zarówno Organy jak i Sąd I Instancji zasadnie uznały, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, bo jak wskazano nie można wznowić postępowania, które nie miało miejsca. Skarżąca nigdy nie złożyła wniosku wraz ze stosownymi dokumentami o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki N. Z. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.