Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Po 118/16 oddalił skargę R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 129 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - powoływanej dalej jako "K.p.a.", postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzja Starosty [...] została skierowana do R. P. drogą pocztową, przesyłką poleconą. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka zawierająca decyzję była dwukrotnie awizowana (w dniu [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r.). Z adnotacji na kopercie wynika, że przesyłki nie podjęto w terminie. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z upływem 14 dniowego okresu, czyli w dniu [...] września 2015 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji datowane jest natomiast na dzień [...] października 2015 r. Kolegium uznało zatem, że odwołanie jest bezskuteczne, gdyż zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, a skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
R. P. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, że nie zostały spełnione wymogi skutecznego doręczenia zastępczego, gdyż w miejscu jego zamieszkania nie zostały pozostawione awiza informujące o próbie doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że we wskazanym przez Kolegium okresie nie przebywał w miejscu zamieszkania, gdyż pracował w delegacji w S. Jednak jego brat regularnie sprawdzał skrzynkę pocztową i gdyby były w niej pozostawione awiza, to przyjechałby odebrać przesyłkę. Wskazał, że decyzja Starosty [...] została mu doręczona w dniu [...] października 2015 r. w siedzibie organu. Uwzględniono wówczas jego prośbę o wydanie duplikatu decyzji, a doręczając ten duplikat nie poinformowano go, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu [...] września 2015 r.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że argumentacja skargi nie koresponduje ze stanowiskiem skarżącego ujawnionym w podaniu z [...] października 2015 r. o wydanie odpisu decyzji. Wbrew argumentacji skargi w toku postępowania administracyjnego skarżący nie podnosił kwestii braku awizowania przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. W aktach pozostają natomiast dowody, z których wynika, że przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została przesłana na adres zamieszkania skarżącego. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, a przyczyną braku doręczenia przesyłki oraz jej awizowania było to, że doręczyciel "nie zastał nikogo w domu".
Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa przyjmując, że doręczenie decyzji Starosty [...] nastąpiło z dniem [...] września 2015 r. Poza tym stanowisko Kolegium znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. O nielegalności zaskarżonego postanowienia nie stanowi ponadto fakt wydania skarżącemu duplikatu decyzji w dniu [...] października 2015 r. Strona może bowiem żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Przy czym wydanie stronie duplikatu nie powoduje skutku ponownego doręczenia decyzji, z którym powiązane było otwarcie terminu do wniesienia odwołania.
Sąd wskazał ponadto, że organ administracji nie ma obowiązku pouczać strony o tym, że termin do wniesienia odwołania upłynął, a strona powinna skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
R. P., reprezentowany przez adwokata E. B., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze zarzucił naruszenie:
- - art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz 718 ze zm.; obecnie Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 44 § 2, § 3 i § 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w efekcie czego Sąd błędnie przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a., podczas gdy jej doręczenie nastąpiło w sposób nieodpowiadający zasadom wyrażonym w art. 44 §1-3 K.p.a., wobec czego nieuprawnionym było przyjęcie w sprawie tzw. fikcji doręczenia przewidzianej w art. 44 §4 K.p.a.;
- - art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 129 §2 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w efekcie czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona dopiero w dniu [...] października 2015 r. w siedzibie organu;
- - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w związku z nierozstrzygnięciem na korzyść skarżącego wątpliwości związanych z datą doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z akt sprawy nie wynika w jakim miejscu (na drzwiach mieszkania, w skrzynce pocztowej, czy też w określonym ściśle miejscu na posesji skarżącego) zostało pozostawione rzekome awizo zawierające zawiadomienie o pozostawieniu decyzji. Podniósł ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie mu doręczone dopiero w dniu [...] października 2015 r. w siedzibie organu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a.
Kluczową okolicznością w niniejszej sprawie było zatem ustalenie daty doręczenia R. P. decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., od której rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania.
Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 44 K.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał to stanowisko za prawidłowe.
Przepis art. 44 K.p.a., mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a. (bezpośredni lub zastępczy), określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie przez operatora pocztowego pisma przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W razie ziszczenia się tych przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 §1 K.p.a. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pism przez pocztę), a więc nastąpił skutek procesowy doręczenia.
Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji, pozostawiono w placówce pocztowej, o czym w dniu [...] sierpnia 2015 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w odniesieniu do powodu niedoręczenia przesyłki doręczyciel poczynił adnotację "Dom zamknięty dn. [...].08.15". Kolejno doręczyciel wskazał, że z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu [...] września 2015 r. Z pieczęci znajdującej się na kopercie wynika zaś, że z uwagi na brak podjęcia przesyłki w terminie, zwrócono ją do nadawcy w dniu [...] września 2015 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie zatem uznało, że odpis decyzji został skutecznie doręczony skarżącemu z dniem [...] września 2015 r., to jest z upływem czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 44 §1 K.p.a. Prawidłowo też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął te ustalenia za własne. Okoliczności wskazywane przez skarżącego kasacyjnie dotyczące braku awiza informującego go o próbie doręczenia przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami. Twierdzeniom skarżącego zaś przeczą dowody zgromadzone w aktach sprawy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy prawidłowo wypełnionego przez doręczyciela wynika, że zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej (awizo) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Podkreślić należy, że druk potwierdzenia odbioru prawidłowo wypełniony i podpisany przez doręczyciela Poczty Polskiej S.A. ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 §1 K.p.a. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości, a jej obalenie wymaga przeciwdowodu, którego w aktach niniejszej sprawy brak.
Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie zostały zatem skutecznie zakwestionowane. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 44 § 2 - § 4 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Również drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 134 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie znajduje uzasadnionych podstaw. W sytuacji, gdy nastąpił skutek procesowy doręczenia (w niniejszej sprawie w dniu [...] września 2015 r.), to późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie na jej wniosek nie powoduje ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania.
Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż odpis decyzji Starosty [...] został mu skutecznie doręczony dopiero w siedzibie organu w dniu [...] października 2015 r. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy K.p.a. wykluczają możliwości ustalenia dwóch różnych dat doręczenia z uwagi na możliwość wniesienia środka odwoławczego i konieczność zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego liczonego od daty doręczenia aktu administracyjnego.
Także zarzut naruszenia art. 45 ust. Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Konstytucyjnej zasady – prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy i niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie należy utożsamiać z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez organy w taki sposób, który nie odzwierciedla stanowiska strony. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem skutecznie zakwestionowany, a w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy prawidłowo przyjęto, że przesłanki doręczenia zastępczego zostały spełnione i prawidłowo ustalono datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.