Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 772/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...], nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wymiana prawa jazdy uregulowana jest w art. 150 ustawy z dnia 20 VI 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.). W tym ostatnim akcie postanowiono, że przy wymianie prawa jazdy stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (§ 5 ust. 2 w związku z § 2 ust. 1), czyli w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215). Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d tego aktu, w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania, należy zarejestrować wniosek w systemie informatycznym oraz przeprowadzić weryfikację dokumentów, o których mowa w § 5 ust. I obejmującą sprawdzenie m.in. zgodności danych z posiadanymi wprowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie. Dokonując tej weryfikacji stwierdzono, że w aktach ewidencyjnych kierowcy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających uzyskanie przez stronę uprawnień do kierowania pojazdami kat. E. Nie kwestionując faktu posiadania przez skarżącego prawa jazdy potwierdzającego to uprawnienie, organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro brak w posiadanych zasobach akt kierowcy dowodów o uzyskaniu przez skarżącego uprawnień kat. E, to wydanie prawa jazdy w tym zakresie nie jest możliwe.
Zdaniem Sądu stwierdzenie po ponad 20 latach, że w aktach ewidencyjnych brak jest dokumentów potwierdzających okoliczność posiadania uprawnień kat. E. oznacza przyjęcie domniemania, że tak było istotnie. Ciężar dowodu, na mocy art. 77 kpa obciąża organy administracyjne, które winny przeprowadzić całe postępowanie co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a nie przerzucać tego obowiązku na stronę. Jeżeli natomiast strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Podniesiono, że zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zakwestionowano autentyczny dokument, jakim niewątpliwie jest prawo jazdy. Nie można w tym stanie rzeczy uznać za dopuszczalne kwestionowanie autentycznego dokumentu bez podważenia jego wiarygodności. Takie postępowanie organów stanowi w swej istocie przerzucenie na skarżącego obowiązku przeprowadzenia dowodu przeciwnego. Wszelkie istotne wątpliwości w tej sprawie nie mogą być traktowane jako przemawiające na niekorzyść strony, zwłaszcza, jeśli istnieje uzasadnione podejrzenie, że mogą być cne wynikiem zaniedbań pracowników organów administracji publicznej. To na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przechowywania stosownych dokumentów będących podstawą wydawania odpowiednich decyzji. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. l ustawy z dnia 14 lipca 1983 r, o narodowym zasobie archiwalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1396 ze zm.) organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw oraz nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji. Ciężar przechowywania dokumentów nie może być przerzucony na petenta. Żądanie dowodzenia po upływie ponad 20 lat swoich racji, w sytuacji, gdy to organ administracji jest zobowiązany do przechowywania stosownych dokumentów jest pozbawione podstaw prawnych.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wynika, że skarżący w kwietniu 1982 r. złoży zaświadczenie Jednostki Wojskowej nr [...] potwierdzające pełnienie przez niego służby w charakterze kierowcy cysterny samochodowej, co wynika także z przedłożonej kserokopii zaświadczenia w/w jednostki z 6 kwietnia 1982 r. wydanego (jak wynika z jego treści) w innym celu niż ubieganie się o określoną kategorie prawa jazdy. Posiadanie tego dokumentu czyni wielce prawdopodobnym, że istniał również dokument analogiczny, na podstawie którego dokonano wpisu kat. E w posiadanym już druku prawa jazdy. Tego dokumentu skarżący nie posiada, gdyż jak twierdzi - złożył go do akt. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niebagatelne znaczenie ma prawidłowa interpretacja obowiązującego w rozpatrywanym okresie § 198 ust. l i 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z 20 lipca 1968 r, w sprawie ruchu na drogach publicznych w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z 15 grudnia 1972 r. (Dz. U. Nr 55. poz. 382), który w § 1 pkt 6 zmienia dotychczasową regulację w kierunku odformalizowania postępowania w sprawie przyznawania prawa jazdy kat. E. Nie można zatem wykluczyć, że taka interpretacja w/w przepisów przez organ administracyjny legła także u podstaw potwierdzenia skarżącemu uprawnienia w zakresie kat. E na posiadanym dotychczas dokumencie prawa jazdy.
Skoro zatem skarżący dysponuje dokumentem w postaci prawa jazdy i podjął przewidziane prawem czynności w celu jego wymiany, to w przypadku stwierdzenia braków w dokumentacji, rzeczą organu jest dochowanie najwyższej staranności, aby ją uzupełnić, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości w wydaniu prawa jazdy, przed wydaniem decyzji odmawiającej wymiany prawa jazdy, podjęcie czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nadającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzono, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 150 Prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy.
Odnosząc się do racji podniesionych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku SKO wskazało, że nie mogą one zasługiwać na uwzględnienie. Sąd zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 80 kpa spowodowanym niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ocena Sądu w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, co nawet wynika z uzasadnienia wyroku. Ogólnie wskazać trzeba, że Kolegium decyzją kasacyjną z dnia 12.01.2005 r. nr [...] przekazało Staroście Powiatu [...] sprawę M. K., celem dokładnego wyjaśnienia kwestii dowodów dotyczących posiadania uprawnień kat. E kierowcy. Organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe gromadząc niezbędne dowody w sprawie. W wyniku czego ustalono, że akta osobowe kierowcy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego zdanie egzaminu na kat. E. Dołożono starań w wyjaśnieniu tej kwestii; Zarzut Sądu o nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 150 ustawy prawo o ruchu drogowym prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Pogląd Sądu o tym, że stwierdzenie po ponad 20 latach, że w aktach ewidencyjnych brak jest dokumentów potwierdzających okoliczności posiadania uprawnień kat. E oznacza przyjęcie domniemania o braku uprawnienia, a co za tym idzie nie może być podstawą do odmowy wymiany dokumentu. Jeśli, organ chce pozbawić stronę uprawnienia to ciężar dowodu obciąża organ administracyjny. Stanowiska tego nie można podzielić. W tym miejscu wskazać należy, iż jeżeli podczas wymiany starego prawa jazdy na nowe okaże się, że kierowca przed laty nie miał wystarczających uprawnień do uzyskania odpowiedniej jego kategorii, nie można mu jej przyznać. Nie jest to bowiem zwykła wymiana tych dokumentów, ale również ich weryfikacja (tak m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA 2665/2003, publikowany - Rzeczpospolita 2004/181 str. C2). Jak już wskazano w wyniku weryfikacji nie znaleziono żadnego dowodu na okoliczność uzyskania przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kat. A. Natomiast pogląd Sądu, wskazuje na to, że weryfikacja dokumentów kierowcy nie ma żadnego znaczenia i nie może odnosić żadnego skutku prawnego, co powoduje nabycie uprawnień do kierowania pojazdami przez zasiedzenie. Ponadto przyjęte stanowisko Sądu o domniemaniu istnienia dokumentu analogicznego do zaświadczenia jednostki wojskowej z kwietnia 1982 r w przedmiocie pełnienia służby wojskowej w charakterze kierowcy cysterny samochodowej jest niezrozumiałe. Z powyższego wynika, że nie mamy do czynienia (jak twierdzi Sąd) z nie zebraniem i nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy a z odmienną oceną dowodów zebranych w sprawie przez orzekające organy administracyjne a Sądem. Mając na uwadze rozbieżność oceny w przedmiocie odmowy skarżącemu wymiany prawa jazdy w zakresie kat. E z powodu braku jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, wniesienie skargi kasacyjnej jest uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, choć nie w stopniu, który powodowałby jej odrzucenie.
Zarzucono niej Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 150 Prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Ogólnikowe powołanie się na akt normatywny, którego przepisy zdaniem strony zostały naruszone, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Gdyby więc SKO we [...] ograniczyło się do zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r., to jego skarga kasacyjna – jako niedopuszczalna - podlegałaby odrzuceniu na zasadzie art. 178 p.p.s.a. Skoro jednak podniesiono w skardze kasacyjnej kolejny zarzut, to ten nie podlega rozpoznaniu, jako nie spełniający wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a.
Z kolei zarzut naruszenia art. 150 Prawa o ruchu drogowym nie został sprecyzowany w tym sensie, że Kolegium nie wykazało, ani na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, ani też, jak – zdaniem Kolegium – powinna wyglądać prawidłowa wykładnia tego przepisu. Całe uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej kwestionuje bowiem rozważania Sądu I instancji w kwestii ciężaru dowodowego istniejącego w postępowaniu wyjaśniającym w tej sprawie. Natomiast nie ma w nim wyjaśnienia, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje błędnej wykładni wskazanego wyżej przepisu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Na marginesie jedynie pragnie zauważyć, że pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA 2665/2003 nie znalazł akceptacji w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2006 r.,
I OSK 934/05.