Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1199/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasta W., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik P. K. zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że będące przedmiotem rozpoznania przed organem administracji w toku postępowania nadzorczego orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewody P. w B. z [...] sierpnia 1948 r. nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa,
- - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej ppsa, polegające na bezzasadnym uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2018 r. w sytuacji, w której rzeczona decyzja nie była dotknięta żadnym uchybieniem, w konsekwencji czego skarga Gminy Miasta W. zasługiwała na oddalenie w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W piśmie z 28 listopada 2019 r. pełnomocnik Gminy Miasta W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest w istocie wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej co do rozumienia użytego w tym przepisie pojęcia "nieruchomość ziemska".
W uchwale z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172 i z 1968 r. Nr 3, poz.
6) nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców."
Jednocześnie, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Trybunał Konstytucyjny podkreślił m.in., że: "Analiza tych przepisów [tj. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej] prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc m.in. działki budowlane (nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym), wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. (art. 2 ust. 2 dekretu)."
Cytowana uchwała nie ma już waloru powszechnie wiążącej, ustalonej w jej treści, wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Można jednak ją traktować jako jedno ze źródeł argumentacji przemawiającej na rzecz zaprezentowanego w niej poglądu. O ile zaś uchwała ta wywarła istotny wpływ na kształt wykładni powołanego art. 2 ust. 1 lit. e w dotychczasowej praktyce orzeczniczej, o tyle nawet w uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na okoliczność objęcia tym przepisem nie tylko nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, ale także takich nieruchomości, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Potencjalność wykorzystania nieruchomości do produkcji rolniczej wyklucza zatem z zakresu zastosowania powołanego przepisu takie nieruchomości poddane parcelacji przed jego wejściem w życie, które po parcelacji zmieniły swój charakter w sposób uniemożliwiający także samą potencjalność ich wykorzystania do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
W tym kontekście zaskarżony wyrok jest prawidłowy co do zawartego w nim rozstrzygnięcia, ponieważ nie można za wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy stosowaniu powołanego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w 1948 r., uznać zastosowania tego przepisu do tych nieruchomości, które spełniały kryterium także potencjalności wykorzystania do działalności wytwórczej w rolnictwie, na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w cytowanej wyżej uchwale.
W związku z powyższym, pomimo błędnego w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w niniejszej sprawie na podstawie art. 156 i nast. kpa wobec orzeczeń wydanych w 1948 r. należało ustalić, które spośród objętych tymi orzeczeniami działki gruntu, były wykorzystywane albo mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Na tę okoliczność zwrócono uwagę także w skardze kasacyjnej, szeroko cytując uzasadnienie powołanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89.
Uchylenie decyzji organu nadzoru w zaskarżonym wyroku było zatem prawidłowe, ale ze względu na konieczność dokonania ustaleń w zakresie kryterium potencjalności wykorzystania nieruchomości do produkcji wytwórczej w rolnictwie.
O udziale właścicieli lokali oraz użytkowników wieczystych w postępowaniu nadzorczym w charakterze jego stron przesądził natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, dlatego rozważania Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku również w tym zakresie są błędne, aczkolwiek nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru uwzględni aktualny kształt podstawy prawnej do prowadzenia postępowania nadzorczego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.