Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 142/16 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia w prawo własności prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Prezydent W., na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz.
83) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373 i poz. 524), odmówił skarżącemu i T. K. przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego określonej nieruchomości. Organ wskazał, że skarżący ma udział w prawie wynoszącym 85/100, zaś drugi współużytkownik wieczysty nie zgłosił sprzeciwu. Jak orzekł TK, art. 1 ust. 1 i 3 cyt. ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia osobom, które nie miały go przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a ponadto w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność j.s.t. jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wyrok wszedł w życie w dniu 17 marca 2015 r. i wywołał skutki określone w art. 190 Konstytucji. Od tego dnia uprawnienie do przekształcenia przysługuje osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. (dzień wejścia ustawy w życie) nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a także będącym ich następcami prawnymi. Do kręgu uprawnionych należą ponadto osoby będące właścicielami lokali i spółdzielnie mieszkaniowe oraz ich następcy prawni. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy W. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Pracy [...] w W. w 1994 r., zaś obecni użytkownicy wieczyści nabyli od niej to prawo i prawo własności budynków w dniu 23 grudnia 2005 r. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie ustawy prawo przysługiwało osobie nieuprawnionej do przekształcenia, zatem uprawnienia tego nie posiadają również jej następcy prawni.
W odwołaniu skarżący nie kwestionując ustaleń przytoczonych w decyzji twierdził, że skoro jest następcą prawnym spółdzielni, to był uprawniony do przekształcenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia i oceny zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując, że wejście w dniu 17 marca 2015 r. w życie wyroku K29/13 zmodyfikowało dotychczasową treść ustawy i należało stosować jej art. 1 ust. 1 i 3 w brzmieniu wynikającym z wyroku TK (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 79 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym Dz. U. Nr 102, poz. 643, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Wymagało zbadania, czy skarżący nabyli uprawnienie do przekształcenia prawa przed dniem 9 października 2011 r. Uprawnienie to przysługiwało w szczególności spółdzielniom mieszkaniowym w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub garażami. W dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez spółdzielnię pracy nieruchomość była zabudowana przez takie obiekty jak portiernia, hala napraw, ogrodzenie nr 1 i 2, brama, drogi i place, kanalizacja, studzienki rewizyjne i ściekowe, co wynika z aktu notarialnego z 1994 r. Spółdzielni pracy nie należy utożsamiać ze spółdzielnią mieszkaniową (art. 181 ustawy Prawo spółdzielcze Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 oraz ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116).
Z umów notarialnych z 1994 r. i 2005 r. nie wynika, aby nieruchomość była zabudowana budynkami mieszkalnymi. Wskazana osoba prawna nie była właścicielem lokali z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej.
W skardze do sądu administracyjnego J. K. powtórzył wywody zawarte w odwołaniu. Nadal podnosił, że uprawnienie do przekształcenia przysługiwało spółdzielni mieszkaniowej będącej właścicielem budynku mieszkalnego lub garaży. Skarżący jest następcą prawnym spółdzielni. Spółdzielnia pracy była uprawniona do żądania przekształcenia prawa. Wyrok TK nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że brak uprawnienia skarżącego do przekształcenia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wprost wynika z treści powołanych przez strony przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w brzmieniu przyjętym przy uwzględnieniu treści wyroku K 29/13. Przypomniał, że ustawa w tekście pierwotnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459) przyznała uprawnienie do przekształcenia prawa osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami (art. 1 ust. 1), osobom fizycznym i prawnym będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2), a ponadto osobom fizycznym będącym następcami prawnymi osób wymienionych w ust. 1 oraz osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi osób wymienionych w ust. 2.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie jest istotna nowelizacja ustawy z 2007 r., która rozszerzyła krąg osób uprawnionych (art. 1 ust. 1a i 4) o podmioty, do których użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie nie należą. Istotna była natomiast nowelizacja ustawy ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) zmieniającą brzmienie art. 1 ust. 1 przez nadanie uprawnienia osobom fizycznym i prawnym będącym w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz ich następcom prawnym. Jednak nowe podmioty dodane do kręgu osób uprawnionych utraciły to uprawnienie na mocy opisanego już wyroku K 29/13. W szczególności utraciły je osoby prawne niebędące właścicielami lokali lub spółdzielniami mieszkaniowymi.
Zdaniem Sądu, zostało niewątpliwie ustalone, zaś ustalenie to nie było kwestionowane przez skarżącego, że osoba prawna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie była spółdzielnią mieszkaniową. Nie posiadała więc uprawnienia do przekształcenia prawa przed dniem wejścia w życie nowelizacji z 2011 r., a w szczególności w dniu zbycia przysługujących jej praw na rzecz skarżącego. Nie miało bowiem znaczenia, że spółdzielnia pracy jako osoba prawna była użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. (znowelizowane brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy), zaś skarżący jest niewątpliwie następcą prawnym tej osoby, skoro dodanie nowego uprawnienia osobom prawnym było niekonstytucyjne.
Sąd powtórzył, że Trybunał zakwestionował konstytucyjność zarówno ust. 1 jak i ust. 3 art. 1 ustawy w zakresie, w którym przepisy te nadają nowe uprawnienie do przekształcenia prawa, czyli uprawnienie nieistniejące w dniu wejścia w życie nowelizacji z 2011 r. Przed tym dniem skarżący nie był następcą prawnym osoby prawnej uprawnionej do przekształcenia. Nie było też kwestionowane, że nieruchomość stanowi własność gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie, że obecni użytkownicy wieczyści nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako bezsporny uznano fakt, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości skarżący nabył wraz z T. K. od Spółdzielni Pracy [...] w W. Zdaniem strony, w/w podmiot, jako spółdzielnia, był zatem uprawniony do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż uprawnienie takie wynikało z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W związku z tym, że kwestia następstwa prawnego po w/w spółdzielni nie budzi wątpliwości należało przyjąć, że jako obecny użytkownik wieczysty skarżący również posiada takie uprawnienie. Zdaniem strony, sytuacji tej nie zmienia powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, gdyż spółdzielnie mieszkaniowe, o których mowa w ust. 2 pkt 2 ustawy oraz ich następcy prawni, byli uprawnieni do złożenia takiego wniosku zarówno na podstawie ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, jak również po zmianie tej ustawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, które zmierzałyby do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania. Jest to okoliczność istotna, gdyż Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu administracji, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Pracy [...] w W. w 1994 r., zaś obecni użytkownicy wieczyści nabyli od niej to prawo i prawo własności budynków w dniu 23 grudnia 2005 r. W dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez spółdzielnię pracy nieruchomość była zabudowana przez takie obiekty jak portiernia, hala napraw, ogrodzenie nr 1 i 2, brama, drogi i place, kanalizacja, studzienki rewizyjne i ściekowe. Z umów notarialnych z 1994 r. i 2005 r. nie wynika, aby nieruchomość była zabudowana budynkami mieszkalnymi. Wskazana osoba prawna nie była właścicielem lokali z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej.
Istota sporu koncentruje się na rozstrzygnięciu, czy skarżący kasacyjnie, jako następca prawny spółdzielni pracy, która w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. 13 października 2005 r.) była użytkownikiem wieczystym, uzyskał prawo do roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności tej nieruchomości (art. 1 ust. 3 ustawy). Jest bowiem oczywiste, że skarżącemu w dniu 13 października 2005 r. nie przysługiwało jako osobie fizycznej prawo użytkowania wieczystego owej nieruchomości.
Skarżący kasacyjnie swe uprawnienia do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości wywodzi z faktu, iż na podstawie umowy sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków znajdujących się na przedmiotowych działkach, stał się następcą prawnym Spółdzielni Pracy [...] w W. W sprawie bezspornym pozostaje, iż w aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, jedynie dwie kategorie osób prawnych (i ich następcy prawni) mogą żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, służy osobom prawnym będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym, będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2).
Jak już wyżej wskazano, nie zostało zakwestionowane ustalenie, iż Spółdzielnia Pracy [...] w W nie była właścicielem lokali z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej, co pozwala na stwierdzenie, iż nie spełniała warunków wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma również wątpliwości, iż podmiot ten nie jest spółdzielnią mieszkaniową, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w polskim systemie prawnym funkcjonują różne rodzaje spółdzielni działające na podstawie prawa spółdzielczego, statutu i przepisów szczególnych (m.in. spółdzielnie mieszkaniowe, rolnicze, pracy). Są to rożne podmioty, tworzone w odmiennych celach, których nie można ze sobą utożsamiać. Spółdzielnia Pracy [...] w W. jest spółdzielnią pracy, co w sposób bezpośredni wskazuje jej nazwa. W przepisie art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do jednego rodzaju spółdzielni - spółdzielni mieszkaniowej.
Skoro spółdzielnie pracy nie posiadały uprawnienia do przekształcenia (a taką spółdzielnią była Spółdzielnia Pracy [...] w W), to tym samym prawa takiego nie mógł nabyć skarżący – nabywca prawa użytkowania wieczystego owej nieruchomości. Następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie spółdzielni pracy nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby także nie może nabyć prawa do takiego przekształcenia. W przeciwnym razie następca prawny nabyłby prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy. Akceptując stanowisko organu, co do braku po stronie skarżącego, uprawnienia do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Sąd I instancji nie naruszył więc art. 1 ust. 3 ustawy. To z kolei uzasadnia również stwierdzenie o niezasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.