Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 59/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. B.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] przyznano M. B. świadczenie wychowawcze na dziecko M. U. na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Kierownik Sekcji ds. Świadczeń Socjalnych Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], uchylił ww. decyzję z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że przyznanie M. B. świadczenia wychowawczego nastąpiło na skutek jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2016r., z którego wynikało, iż dochód rodziny strony w 2014 r. wyniósł 643,82 zł w przeliczeniu na osobę. Jednak w dniu 1 sierpnia 2016 r. M. B. załączyła do akt sprawy kserokopię umowy o pracę (z dnia 24 czerwca 2017 r.) zawartą z Katolickim Uniwersytetem [...] im. [...] w [...], gdzie podjęła zatrudnienie od dnia 27 czerwca 2016 r., a jej wynagrodzenie w lipcu 2016 r. wyniosło 907,00 zł netto.
W związku z tym sytuacja dochodowa jej rodziny uległa zmianie, organ dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny strony w 2014 r. ustalając, iż po uwzględnieniu dochodu uzyskanego wyniósł on 1097,32 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Organ wyjaśnił, że dochód ten ustalił w następujący sposób: dochód wnioskodawczyni w 2014 r. w łącznej wysokości 15.451,65 zł (uzyskany z gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,1660 ha przeliczeniowych - 4,1500 ha fizycznych): 12 miesięcy = 1.287,21 zł + dochód uzyskany przez stronę w miesiącu lipcu 2016 r. w kwocie 907,00 zł = 2194,65 zł: 2 osoby w rodzinie = 1097,33 zł.
Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada przepisom prawa, w szczególności przepisom ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: u.p.p.). Podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako dochód rodziny uznaje się dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W myśl zaś art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617). Kolegium wskazało, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2015 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2014 r. (M.P. z 2015 r. poz. 861), przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2014 r. 2.506 zł. W świetle przytoczonej wyżej definicji dochodu z gospodarstwa rolnego dochód ten ustala się w sposób ryczałtowy.
Ryczałtowe przyjmowanie dochodu z gospodarstwa rolnego oznacza natomiast, że niezależnie do tego, czy właściciel gospodarstwa rolnego uzyskuje z niego dochód czy też nie, a jeśli uzyskuje to niezależnie czy wysokości mniejszej, czy też większej od przewidzianego w ryczałcie, do wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się dochód zryczałtowany.
Kolegium za prawidłowe uznało więc ustalenie, że skoro odwołująca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,1500 ha fizycznych, co stanowi 6,1660 ha przeliczeniowych, to dochód z tego gospodarstwa, wliczany do dochodu rodziny, stanowi iloczyn tej powierzchni i kwoty 2.506,00 zł, tj. 15.452,00 zł. W konsekwencji organ odwoławczy zaaprobował stanowisko, że dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie odwołującej wynosi 1.097,34 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe ustalone na 800,00 zł. Z tego powodu od sierpnia 2016 r. świadczenie wychowawcze wnioskującej nie przysługiwało.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] uchylając własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko M. U. (będące pierwszym, a zarazem jedynym dzieckiem w rodzinie skarżącej), powołał się na okoliczność wskazującą na zmianę sytuacji dochodowej rodziny strony w stopniu mającym wpływ na prawo do pobierania przedmiotowego świadczenia. WSA w podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracyjne w sprawie oraz zastosowany przez nie stan prawny. Wskazał, że przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (co oznacza, co do zasady, jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia - art. 2 pkt 14 ustawy) uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego. Artykuł 5 ust. 3 u.p.p. stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Powoływana ustawa nie określa samodzielnie pojęcia "dochodu", lecz w art. 2 pkt 1 odwołuje się w tym zakresie do dochodu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.
Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.". Dochód członka rodziny ustawa definiuje natomiast jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Wskazane zastrzeżenie, odnoszące się do ust. 1-3 art. 7 ustawy, dotyczy sytuacji określanych jako utrata dochodu oraz uzyskanie dochodu. Podkreślić przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie rozstrzygana była kwestia uprawnienia skarżącej do świadczenia wychowawczego przyznanego na pierwszy okres po wejściu w życie ustawy, dlatego też rokiem bazowym, z którego dochody stanowiły podstawę (ponownego) ustalenia tego prawa był rok kalendarzowy 2014. Organy były jednak w tym zakresie zobowiązane uwzględnić powołane powyżej przepisy o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ustawy).
Na gruncie niniejszej sprawy uznano, że wystąpienie przesłanki z art. 27 ust. 1 ustawy uzasadniającej uchylenie decyzji przyznającej stronie świadczenie wychowawcze spowodowane było właśnie uzyskaniem dochodu w okresie pobierania przedmiotowego świadczenia. Dochód ten organy doliczyły zatem do dochodu rodziny skarżącej za 2014 r. na zasadzie art. 7 ust. 3 ustawy, który stanowi w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.
Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca – po przyznaniu jej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. świadczenia wychowawczego na dziecko M.U. – zawarła w dniu 24 czerwca 2016 r. umowę o pracę z Katolickim Uniwersytetem [...] w [...], na mocy której od dnia 27 czerwca 2016 r. podjęła zatrudnienie w tej jednostce na stanowisku referenta w wymiarze ½ etatu (zob. uwierzytelniona kopia umowy – k. 14 akt adm. I inst.). Okoliczność ta nie jest zresztą przez stronę skarżącą kwestionowana. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 20 lit. "c" u.p.p. uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi okoliczność powodującą uzyskanie dochodu. Skoro więc skarżąca podjęła zatrudnienie w czerwcu 2016 r., a tym samym od tego momentu zaczęła uzyskiwać stały miesięczny dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę, organy prawidłowo – w świetle art. 7 ust. 3 ustawy – do ponownie ustalanego dochodu rodziny skarżącej za 2014 r. doliczyły jej wynagrodzenie za pracę za lipiec 2016 r. – jako dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.
Uwzględniona w ten sposób kwota 907 zł wynikała natomiast ze złożonego przez skarżącą pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia z dnia 1 sierpnia 2016 r. (k. 15 akt adm.). Po doliczeniu wskazanej wyżej kwoty do miesięcznego dochodu rodziny skarżącej w 2014 r. organ ustalił, że dochód ten w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 1097,34 zł, a tym samym przekroczył ustawowe kryterium dochodowe w wysokości 800 zł. Skarżąca nie kwestionowała zaliczenia do dochodu jej rodziny dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę uzyskanego przez nią w lipcu 2016 r., lecz dochód z gospodarstwa rolnego ustalany na potrzeby weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego obliczany w sposób ryczałtowy. Kolegium błędnie wprawdzie powołało się w tym względzie na dyspozycję art. 5 ust. 8 u.ś.r., albowiem ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu w rodzinie samodzielnie reguluje tę kwestię w art. 7 ust.
5. Powołanie w tym kontekście niewłaściwego przepisu prawa materialnego jest jednak uchybieniem pozostającym bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem art. 7 ust. 5 ustawy ma w istocie taką samą treść, jak art. 5 ust. 8 u.ś.r., stanowiąc, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, z 2014 r. poz. 40 oraz z 2015 r. poz. 1045). Bez znaczenia pozostawało ustalenie, czy posiadane przez skarżącą gospodarstwo rolne jest rzeczywiście użytkowane, a tym samym, czy w sposób rzeczywisty stanowi dla rodziny skarżącej źródło dochodu. Już bowiem samo stwierdzenie, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,1660 ha przeliczeniowych (co zostało potwierdzone załączonym do akt sprawy zaświadczeniem z dnia 5 kwietnia 2016 r. wydanym przez Urząd Gminy [...] – k. 1 akt. adm. I inst.), czyniło koniecznym uwzględnienie w ramach ustalanego dochodu jej rodziny dochodu z tego gospodarstwa obliczonego w sposób określony w art. 7 ust. 5 u.p.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., zaskarżając go w całości i zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- I. 1. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3 u.p.p. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez SKO w [...] niezgodnie z ww. przepisami k.p.a. oraz ustawy, a nie znajdującego odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jak również niepolegającego na prawdzie, a mianowicie, iż osiągany dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, w przeliczeniu na osobę jest wyższy niż 800 zł i wynosi 1097,34 zł;
- I. 2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 3 art. 7 ust. 5, art. 7 ust. 10 u.p.p., poprzez zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez SKO ww. przepisów ustawy oraz k.p.a. polegającego na przyjęciu przez ten organ stanu faktycznego w sprawie nie znajdującego odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jak również niepolegającego na prawdzie, a ponadto nie znajdującego oparcia w przepisach ustawy poprzez zastosowanie nieznanego Ustawie algorytmu obliczania na potrzeby art. 5 ust. 3 ustawy dochodu, w szczególności nieznanego ustawie sumowania uzyskiwanych dochodów ze stosunku pracy z przyjętym na zasadzie fikcji prawnej art. 7 ust. 5 ustawy tzw. "ustalonym dochodem" z gospodarstwa rolnego polegającym jedynie na fakcie własności nieruchomości rolnej z pominięciem okoliczności, iż dochodu z tej nieruchomości strona nie uzyskuje;
- I. 3. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organy administracji, art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. i zaakceptowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w którym organ administracji nie wyjaśnia sposobu obliczenia dochodu o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, w szczególności nie wskazuje podstawy prawnej dla zsumowania kwoty z tytułu stosunku pracy z nieznajdującą odzwierciedlenia w rzeczywistości a przyjętą na zasadzie fikcji prawnej z art. 7 ust. 5 Ustawy kwotą "ustalonego dochodu" z gospodarstwa rolnego;
- I. 4. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak stanowiska co do całego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego tj. brak uzasadnienia w zaskarżonym wyroku dla zawartych w nim twierdzeń, które nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy a także w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a mianowicie, iż w sprawie nie będzie mieć zastosowania art. 7 ust. 10 ustawy, zaś w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 7 ust. 3 ustawy, którego wykładnia, na potrzeby obliczania dochodu o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, ma uzasadniać zsumowanie kwoty dochodu z tytułu stosunku pracy z nieznajdującą odzwierciedlenia w rzeczywistość:] a przyjętą na zasadzie fikcji prawnej z art. 7 ust. 5 ustawy kwotą "ustalonego dochodu" z gospodarstwa rolnego;
- I. 5. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy poprzez niedostrzeżenie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez SKO, przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 7 ust. 3 Ustawy polegającej na dopuszczeniu sumowania "ustalonego dochodu" o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z uzyskiwanymi dochodami pozarolniczymi, podczas gdy niebudząca wątpliwości interpretacyjnych wykładnia gramatyczna ww. art. 7 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż sumowaniu podlegają dochody z gospodarstwa rolnego jedynie w przypadku ich uzyskiwania, zatem bądź to dochody które są uzyskiwane z gospodarstwa rolnego w wyniku wykonywanej pracy zarobkowej w tym gospodarstwie, bądź to dochody zakwalifikowane przez ustawę jako dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego (np. w art. 7 ust. 6 ustawy), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. normy art. 7 ust. 3 ustawy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego w którym dochody z tytułu własności nieruchomości rolną; zostały ustalone na zasadzie fikcji prawnej (art. 7 ust. 5 ustawy), natomiast prawodawca nie wprowadza fikcji prawnej którą dochody te ("ustalone dochody") zrównuje z dochodami "uzyskiwanymi" z gospodarstwa rolnego;
z ostrożności, na wypadek gdyby w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, iż na potrzeby określenia dochodu, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, podstawą dla sumowania kwoty z tytułu stosunku pracy z przyjętą na zasadzie fikcji prawnej nieznajdującą odzwierciedlenia w rzeczywistości kwotą "ustalonego dochodu" z gospodarstwa rolnego jest art. 7 ust. 10 ustawy zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci
I. 6. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 10 Ustawy poprzez niedostrzeżenie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 7 ust. 10 Ustawy polegającej na dopuszczeniu sumowania "ustalonego dochodu" o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z uzyskiwanymi dochodami pozarolniczymi, podczas gdy niebudząca wątpliwości interpretacyjnych wykładnia gramatyczna ww. art. 7 ust. 10 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż sumowaniu podlegają dochody z gospodarstwa rolnego jedynie w przypadku ich uzyskiwania, zatem bądź to dochody które są uzyskiwane z gospodarstwa rolnego w wyniku wykonywanej pracy zarobkowej w tym gospodarstwie, bądź to dochody zakwalifikowane przez ustawę jako dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego (np. w art. 7 ust. 6 ustawy), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. normy art. 7 ust. 10 ustawy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego w którym dochody z tytułu własności nieruchomości rolnej zostały ustalone na zasadzie fikcji prawnej (art. 7 ust. 5 ustawy), natomiast prawodawca nie wprowadza fikcji prawnej którą dochody te ("ustalone dochody") zrównuje z dochodami "uzyskiwanymi" z gospodarstwa rolnego.
Wpływ na wynik sprawy podnoszonych w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uchybień manifestuje się tym, iż Sąd, dostrzegając wskazywane mankamenty orzeczenia SKO, doszedłby do odmiennych kierunkowo wniosków co do trafności zaskarżonej decyzji, co skłoniłoby Sąd do zastosowania w sprawie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Wszystkie bowiem uchybienia odnoszą się do faktu, iż podstawy normatywne dla zastosowanego przez organy administracji algorytmu sumującego uzyskiwane dochody (zarobki z tytułu podjętej pracy) i abstrakcyjnie (na zasadzie fikcji prawnej art. 7 ust. 5 ustawy) ustalone jedynie na tej podstawie, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości zakwalifikowanej jako nieruchomość rolna, nie sposób dostrzec w ustawie a także w przywoływanych w zaskarżonym wyroku WSA przepisach ustawy. Konsekwencją powyższego jest to, iż po dokonanym przez stronę zgłoszeniu uzyskiwanych dochodów dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nadal nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] którą organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] przyznającą świadczenie wychowawcze na dziecko: na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO nie mają dostatecznego oparcia normatywnego w prawie dając podstawę ich uchylenia.
- I. 7. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wskazanie podstawy normatywnej zaskarżonej decyzji SKO (art. 7 ust. 3 ustawy) oraz jej uzasadnienie w sprawie, które są nieznane zaskarżonym decyzjom organów administracyjnych a w konsekwencji odmówienie Stronie prawa weryfikacji w ten sposób prezentowanego rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji.
- II. Naruszenie prawa materialnego w postaci:
- II. 1. art. 7 ust. 3 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu sumowania "ustalonego dochodu" o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z uzyskiwanymi dochodami pozarolniczymi, podczas gdy niebudząca wątpliwości interpretacyjnych wykładnia gramatyczna ww. art. 7 ust. 10 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż sumowaniu podlegają dochody z gospodarstwa rolnego jedynie w przypadku ich uzyskiwania, zatem bądź to dochody które są uzyskiwane z gospodarstwa rolnego w wyniku wykonywanej pracy zarobkowej w tym gospodarstwie, bądź to dochody zakwalifikowane przez ustawę jako dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego (np. w art. 7 ust. 6 ustawy), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. normy art. 7 ust. 3 ustawy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego w którym dochody z tytułu własności nieruchomości rolnej zostały ustalone na zasadzie fikcji prawnej (art. 7 ust. 5 ustawy), natomiast prawodawca nie wprowadza fikcji prawnej którą dochody te ("ustalone dochody") zrównuje z dochodami "uzyskiwanymi" z gospodarstwa rolnego.
z ostrożności, na wypadek gdyby w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż na potrzeby określenia dochodu, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, podstawą dla sumowania kwoty z tytułu stosunku pracy z przyjętą na zasadzie fikcji prawnej nieznajdującą odzwierciedlenia w rzeczywistości kwotą "ustalonego dochodu" z gospodarstwa rolnego, a przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, był art. 7 ust. 10 ustawy, zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci
II. 2. art. 7 ust. 10 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu sumowania "ustalonego dochodu" o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z uzyskiwanymi dochodami pozarolniczymi, podczas gdy niebudząca wątpliwości interpretacyjnych wykładnia gramatyczna ww. art. 7 ust. 10 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż sumowaniu podlegają dochody z gospodarstwa rolnego jedynie w przypadku ich uzyskiwania, zatem bądź to dochody które są uzyskiwane z gospodarstwa rolnego w wyniku wykonywanej pracy zarobkowej w tym gospodarstwie, bądź to dochody zakwalifikowane przez ustawę jako dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego (np. w art. 7 ust. 6 ustawy), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. normy art. 7 ust. 10 ustawy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego w którym dochody z tytułu własności nieruchomości rolnej zostały ustalone na zasadzie fikcji prawnej (art. 7 ust. 5 ustawy), natomiast prawodawca nie wprowadza fikcji prawnej którą dochody te ("ustalone dochody") zrównuje z dochodami "uzyskiwanymi" z gospodarstwa rolnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zastosowanie dyspozycji art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uchylenie w całości decyzji SKO oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, alternatywnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Podobnie jako całkowicie bezzasadne ocenić należy kilkakrotnie powtarzane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., które mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.
Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Również przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Przepis ten stanowi, że kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Niewątpliwie zaskarżony do WSA w Lublinie akt administracyjny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego był decyzja administracyjną, która podlegała kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane żadne inne argumenty, które przemawiałyby za odmienną interpretacją (np. że nie jest to decyzja administracyjna).
Nieuprawniony jest również kilkakrotnie powtarzany zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, gdyby wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że organy administracyjne działały zgodnie z obowiązującym prawem, prawidłowo ustalając stan faktyczny i prawny sprawy nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten - przekroczenia granic orzekania przez sąd - w ogóle nie został uzasadniony, w szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.
Całkowicie bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a., a także art.15 w zw z art.127 § 1 i § 2 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakich to dowodów organy administracyjne nie zebrały i nie rozpatrzyły, czy też jakie okoliczności nie zostały udowodnione, albo na czym polegało niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Ograniczono się jedynie do ogólnych zarzutów naruszenia tych przepisów. Nie wskazano, które to dowody "nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jak również polegającego na prawdzie, a ponadto nie znajdującego oparcia w przepisach Ustawy". Wręcz przeciwnie podkreślić należy, że organy administracyjne ustaliły stan faktyczny, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który dostarczyła sama skarżąca kasacyjnie.
Co więcej sama skarżąca podała, pouczona o odpowiedzialności karnej, że uzyskuje nadto od ojca dziecka alimenty w wysokości 300 zł miesięcznie. W toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała ona także faktu, że jest właścicielką nieruchomości rolnej o pow. 4,1500 ha (6,1660 ha przeliczeniowego). Z tego też tytułu, jak podała, jest objęta ubezpieczeniem w KRUS. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji są prawidłowe i obejmują wskazanie faktów, na których organ się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W tym kontekście niezrozumiały jest zwłaszcza zarzut naruszenia art.15 w zw z art.127 § 1 i § 2 k.p.a. "poprzez wskazanie postawy normatywnej zaskarżonej decyzji SKO (art.7 ust.3 Ustawy) oraz jej uzasadnienie w sprawie, które są nieznane zaskarżonym decyzjom organów administracyjnych a w konsekwencji odmówienie Stronie prawa weryfikacji w ten sposób prezentowanego rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji." Otóż zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w obu decyzjach administracyjnych wskazano podstawy prawne wynikające z obowiązującego stanu normatywnego.
Nadto art. 15 k.p.a. stwierdza, że postępowanie jest dwuinstancyjne, a art.127 wskazuje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej jest organ wyższego stopnia. Wszystkie te warunki zostały zachowane w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, które zostało rozpoznane przez organ wyższej instancji, którym było w tym przypadku SKO w [...].
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).
Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty błędnej wykładni art.7 ust.3 u.p.p. i art.7 ust.10 u.p.p. Sąd I instancji oraz organy prawidłowo przyjęły, że zgodnie z art.7 ust.3 u.p.p w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Takim dochodem, który polegał doliczeniu był dochód uzyskiwany przez M. B. w związku z zawarciem przez nią umowy o pracę z Katolickim Uniwersytetem [...] w [...], na stanowisku referenta w wymiarze ½ etatu.
Jak wynika z jednoznacznego brzmienia art.7 ust.10 u.p.p. w przypadku gdy rodzina uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego oraz dochody pozarolnicze, dochody te sumuje się. I wbrew odmiennemu twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej owo uzyskiwanie dochodów z gospodarstwa rolnego nie wiąże się z jakimkolwiek realnym otrzymywaniem dochodów z tego gospodarstwa, lecz z dochodem obliczanym wyłącznie na podstawie art.7 ust. 5 i ust.6 u.p.p., tak jak to prawidłowo, jednoznacznie i niezwykle jasno tłumaczył stronie Sąd I instancji oraz organy administracyjne w uzasadnieniach swoich decyzji.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.