Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 159/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydent Miasta Gdańska otrzymał wniosek Kierownika Referatu ds. Wykroczeń w Ruchu Drogowym Sekcji ds. Przestępstw w Ruchu Drogowym i Wykroczeń Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku o skierowanie na badanie lekarskie J. M., przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. We wniosku wskazano, że J. M. w dniu 31 sierpnia 2012 r. w Gdańsku na ul. [...], kierując samochodem, podczas wykonywania manewru wyjazdu z miejsca postoju nie zachował należytej ostrożności, w wyniku czego uderzył w zaparkowany samochód powodując szkodę w mieniu. Po wizycie w WPD KMP w Gdańsku skarżący udał się na parking, gdzie podczas wyjazdu z miejsca parkowania pojazdu manewry wykonywał tak nieudolnie, iż istniało zagrożenie uszkodzenia przez niego innych zaparkowanych pojazdów. Stwierdzono również, że przeciwko J. M. w podobnych sprawach prowadzone były wcześniej dwa postępowania, co może wskazywać, że istnieje uzasadnione podejrzenie co do braku u skarżącego predyspozycji do kierowania pojazdami.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta Gdańska orzekł o skierowaniu J. M. na badania lekarskie, ponieważ okoliczności ustalone w oparciu o wniosek Kierownika Referatu ds. Wykroczeń w Ruchu Drogowym i wiek strony nasuwają uzasadnione wątpliwości, czy nie nastąpiło u niej zmniejszenie sprawności psychofizycznej.
W wyniku złożenia odwołania przez J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że podstawę skierowania na badania stanowią uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, natomiast organ pierwszej instancji oparł się na piśmie Kierownika Referatu ds. Wykroczeń w Ruchu Drogowym Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku z dnia 27 listopada 2012 r. oraz fakcie, że ostatnie badanie lekarskie skarżącego zostało przeprowadzone w dniu 22 lutego 1955 r. W ocenie organu odwoławczego organy administracji nie są wyłączone od badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana, aby powziąć wątpliwości odnośnie tego stanu. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy.
Należy jednoznacznie ustalić, jakie postępowania związane z kierowaniem pojazdami toczyły się przeciw stronie i w jaki sposób zostały zakończone. Informacja o wcześniejszym prowadzeniu dwóch postępowań w podobnych sprawach jest nieprecyzyjna. Także informacja oparta na notatce służbowej funkcjonariusza Policji, nie może stanowić przesłanki skierowania skarżącego na badania lekarskie.
Oddalając skargę J. M. na decyzję organu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trudno uznać, aby postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone, a stan faktyczny sprawy został wyjaśniony. Nie można również przyjąć, że zgromadzony materiał był wyczerpujący i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sam skarżący w odwołaniu wskazuje na błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, tj. występowanie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Niewątpliwie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Następstwem naruszenia przepisów postępowania, jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można rozpoznać sprawy.
Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że informacja, iż "prowadzone były wcześniej jeszcze dwa postępowania w podobnych sprawach" jest nieprecyzyjna. Także oparcie się tylko na notatce służbowej funkcjonariusza Policji nie może stanowić wystarczającej przesłanki skierowania na badania lekarskie. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że organ pierwszej instancji powinien w sposób jednoznaczny ustalić, jakie postępowania związane z kierowaniem pojazdami toczyły się przeciw J. M. oraz w jaki sposób zostały zakończone. W związku z istotnymi brakami postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji naruszającymi podstawowe zasady kpa, organ odwoławczy nie był władny do wydania merytorycznej decyzji.
Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 8 kpa, przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku J. M. zarzucił naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie kwestionowano w ogóle stanu zdrowia skarżącego, a tym samym nie istnieje potrzeba uzupełniania materiału dowodowego i możliwe jest wydanie merytorycznej decyzji na podstawie dotychczas zebranego materiału,
- - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 151 ppsa, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że nie zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, a stan ten nie był w ogóle kwestionowany.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, że w przedmiotowej sprawie, stan faktyczny - zdaniem skarżącego - w sposób jednoznaczny wskazuje na brak jakichkolwiek zastrzeżeń organów co do stanu zdrowia, co z kolei obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji merytorycznej o braku podstaw do skierowania na badania lekarskie. Ani Prezydent Miasta Gdańska, ani organ odwoławczy nie zgłaszali uwag czy zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. W aktach sprawy nie sposób bowiem odnaleźć żadnych uwag dotyczących konkretnych i uzasadnionych okoliczności świadczących o pogarszającym się stanie zdrowia. Podstawą wszczęcia niniejszego postępowania były zastrzeżenia co do predyspozycji i umiejętności wykonywania przez skarżącego pewnych manewrów, a nie informacje o jego złym stanie zdrowia. Skoro podstawą niniejszego postępowania nie były uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia, nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego i zasadne było wydanie decyzji o braku podstaw do skierowania na badania lekarskie.
Nie istnieje więc w tym przypadku konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro organy nie sformułowały żadnych konkretnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, to tym samym próba zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami nie ma uzasadnienia. Zastrzeżenia muszą być konkretne i związane z określonymi zachowaniami się kierowcy lub diagnozą lekarską wskazującą bezpośrednio na możliwość istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o stanie zdrowia, która z dużym prawdopodobieństwem wskazuje na istotne zmniejszenie sprawności organizmu kierującego pojazdem. W niniejszej sprawie, bez wątpienia nie mamy do czynienia z żadną wiarygodną informacją dotycząca stanu zdrowia skarżącego, która uzasadniałaby w ogólności wszczynanie postępowania o skierowaniu na badania lekarskie. Tym samym, już tylko z tego względu oczywistym jest, że nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca wydanie decyzji o skierowaniu na badania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy wykluczał możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który jednoznacznie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151). W przypadku bowiem, gdy organ pierwszej instancji orzekł o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie bez wykazania spełnienia przesłanek określonych w powołanym art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b, rozstrzygnięcie sprawy dopuszczalności takiego skierowania wymaga ustalenia przez ten organ, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące takie skierowanie. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jaki wymagany jest przepisem obowiązującego prawa, będzie możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
Zakres koniecznych ustaleń faktycznych wykracza zaś poza normę art. 136 kpa, ponieważ od ich wyniku zależy kształt rozstrzygnięcia sprawy, skoro warunkują one dopuszczalność zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa.
Zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie jest wystarczający do jednoznacznej oceny wykluczenia zastosowania powołanego wyżej art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, jak również nie wystarcza do uznania zaistnienia podstaw do jego zastosowania, dlatego prawidłowo została wskazana przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zgodny z zasadami procedury administracyjnej, ponieważ tylko tak dokonane ustalenia faktyczne mogą być podstawą wydania decyzji.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.