Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2212/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1037/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ww. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji tegoż Burmistrza z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalającej skarżącej odpłatność za pobyt matki – M.S. w DPS w [...] i jednocześnie całkowicie zwalniającej z tej odpłatności za okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. Organ wskazał, iż postępowanie w sprawie zostało zainicjowane podaniem z dnia [...] maja 2017 r., którym Z.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. A.K., zwróciła się o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt matki w DPS. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił Z.S. odpłatność za pobyt matki w DPS w [...] w wysokości 1.285,09zł i jednocześnie całkowicie zwolnił wnioskodawczynię z tej odpłatności za okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wnioskodawczyni reprezentowana przez ww. pełnomocnika zwróciła się ponownie do organu I instancji o zwolnienie z opłat za pobyt matki w DPS.

Do wniosku dołączone zostały dokumenty, sporządzone w języku niemieckim, wskazujące dochody i wydatki wnioskodawczyni. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia, w nieprzekraczalnym terminie 14 dni, pod rygorem ujemnych skutków prawnych, następujących dokumentów: 1) zaświadczenia potwierdzającego osiągnięte dochody netto od miesiąca czerwca 2018 r. do chwili obecnej uwierzytelnione tłumaczeniem na język polski, 2) dokumenty potwierdzające ponoszone koszty utrzymania w okresie od miesiąca czerwca 2018 r. do chwili obecnej uwierzytelnione tłumaczeniem na język polski. Pełnomocnik wnioskodawczyni pismem z dnia 20 lutego 2019 r. uzupełnił wniosek, przesyłając odpowiednie dokumenty, przetłumaczone na język polski przez tłumacza przysięgłego. Uwzględniając to, iż przesłane dokumenty obejmowały okres do listopada 2018 r. oraz brak było w nich informacji o otrzymywaniu alimentów, pismem z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik wnioskodawczyni został ponownie wezwany do dostarczenia zaświadczeń o osiągniętych przez wnioskodawczynię dochodach netto od czerwca 2018 r. do chwili obecnej, uwierzytelnionych tłumaczeniem na język polski, ze wskazaniem, że dochodem są również ewentualnie otrzymywane alimenty.

W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik wnioskodawczyni stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie zwolnienia wnioskodawczyni z opłaty za pobyt jej matki w DPS, a żądanie określonych dokumentów związanych z przychodami i wydatkami wnioskodawczyni wraz z ich tłumaczeniem z języka niemieckiego na język polski uznaje za sprzeczne z art. 107 ust. 5 u.p.s., który stanowi, że pracownik socjalny może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia jedynie oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni o złożenie oświadczenia dotyczącego alimentów ustanowionych wyrokiem sądowym na rzecz syna wnioskodawczyni D. Pismo to pozostało bez odpowiedzi.

W tym stanie sprawy Burmistrz [...] ww. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. orzekł o odmowie zmiany swojej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. ustalającej Z.S. odpłatność za pobyt jej matki w DPS i jednocześnie całkowicie zwalniającej ją z tej odpłatności w okresie od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.s. oraz wskazał, że w okresie od dnia decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS, do dnia wydania niniejszej decyzji, poprawie uległa sytuacja materialna rodziny wnioskodawczyni i ustały przyczyny czasowego zwolnienia z odpłatności za pobył w DPS. Dochód rodziny wnioskodawczyni, jak wynika z decyzji z dnia [...] maja 2017 r. składał się ze świadczeń socjalnych oraz alimentów na syna D. Obecnie wnioskodawczyni uzyskuje dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości: w czerwcu 2018 r. 3.045.90zł; w lipcu 2018 r. 5.148,00zł; w sierpniu 2018 r. 2.445,30zł; we wrześniu 2018 r. 2.359.50zł; w październiku 2018 r. 2.359,50zł oraz w listopadzie 2018 r. 1.501,50 ł; a nadto świadczenia socjalne (czerwiec – wrzesień 2018 r. w kwocie 514,80zł; październik – listopad 2018 r. w kwocie 3.838.95zł).

Jednocześnie ponosi miesięczną wysokość czynszu za mieszkanie w 2018 r. w kwocie 3.194.55zł; czynsz za lokal dzierżawiony na potrzeby działalności gospodarczej 1.823.25zł oraz należności tytułu kosztu energii elektrycznej i gazu, odpowiednio w kwocie: 150.15zł i 42,90zł. Wobec tego, iż wnioskodawczyni pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z pełnoletnim synem D., a kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wynosi 528,00zł, co dla dwuosobowej rodziny stanowi kwotę 3.168,00zł (528,00zł x 2 osoby x 300%), to biorąc pod uwagę wysokość dochodu, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe warunki do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS i nie istnieją podstawy do zwolnienia jej z tej odpłatności.

Nadto organ dostrzegł, iż na mocy wyroku sądowego z dnia 16 stycznia 2008 r. D.S. uprawniony jest do alimentów od ojca w wysokości 1000zł miesięcznie, ale z akt sprawy nie wynika, czy alimenty te nadal stanowią dochód rodziny, nadto organ nie posiada informacji o aktualnym statusie syna wnioskodawczyni. Organ podkreślił, iż zwrócił się w tej kwestii do pełnomocnika skarżącej ale do dnia wydania decyzji oświadczenie w tej kwestii nie zostało złożone, a tym samym nie ma możliwości ustalenia dochodu rodziny skarżącej. Organ wskazał także, że to w interesie strony leży uzyskanie stosownej ulgi i na niej ciąży obowiązek wykazania podstaw do udzielenia przez organ zwolnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła w szczególności wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 ust. 1 u.p.s. przez zaniechanie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nadto wskazano, iż skarżąca w listopadzie 2018 r. nie uzyskała żadnego dochodu z działalności gospodarczej, a poniosła jedynie stratę w wysokości 75,00euro. Dochód rodziny wyniósł łącznie 1.130,29euro, natomiast wydatki ponoszone na koszty utrzymania 958,25euro. Podkreślono, że skarżąca mieszka na terenie Niemiec, co w świetle obowiązujących umów pomiędzy Polską a Niemcami, stwarza niemożność egzekwowania zaskarżonej decyzji, stosownie do postanowień Rady nr 2008/55/WE z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących niektórych opłat, ceł, podatków i innych obciążeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, iż organ rozpoznający prośbę o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat, a w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 64 u.p.s. Organ wskazał, iż przy zastosowaniu średniego kursu NBP wynoszącego 4,29zł za 1euro, rodzina skarżącej osiąga przeciętny, miesięczny dochód około 4.858,00zł, a kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny skarżącej wynosi 3.168,00zł. Nie występują zatem uzasadnione okoliczności, jak chociażby uzyskiwanie niskiego dochodu, które mogłyby przemawiać za zwolnieniem strony z opłat za pobyt w DPS. Nie występują także i inne powody przewidziane w art. 64 u.p.s., zwłaszcza takie jak: długotrwała choroba, bezrobocie, czy utrzymywanie z jednego świadczenia lub wynagrodzenia.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS jest trafne i z tego względu zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 61 ust. 2 pkt. 3; art. 64 ust. 2; art. 103 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 96 ust. 1; art. 107 ust. 1, ust. 4 oraz ust. 5 u.p.s. Z uwagi na powyższe zarzutu wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji przez zwolnienie skarżącej z obowiązku dopłaty do kosztów utrzymania matki w DPS lub alternatywnie o uchylenie kwestionowanych decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę jako nieuzasadnioną wskazał, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 64 u.p.s. wskazujący, iż osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Dalej Sąd ten wskazał, iż w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organy powinny dokonać oceny tych okoliczności, zgodnie z postanowieniami art. 7 K.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny, bowiem fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 64 u.p.s., osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godziłoby w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie byłoby więc w takiej sytuacji sprzeczne z zasadą pomocniczości, gdyż przerzucałoby na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych.

Sąd I instancji podkreślił następnie, że wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. wymaga prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jako elementu niezbędnego do trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Patrząc na działania organów przez pryzmat obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził, że zrobiły one wszystko, co były w stanie uczynić, dla dokonania ustaleń w sprawie. Zaakcentował w szczególności tezę Kolegium, iż nie występują w sprawie uzasadnione okoliczności w postaci uzyskiwania niskiego dochodu, które mogłyby przemawiać za zwolnieniem skarżącej z opłat, a także podnoszoną przez organ I instancji niemożność dokonania ustalenia, czy w dalszym ciągu dochodem rodziny skarżącej są alimenty na rzecz syna oraz jaki jest jego aktualny status, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, a w konsekwencji doprowadziło do wydania negatywnej decyzji.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia przez organy dochodu skarżącej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skoro nie można było ustalić sytuacji dochodowej skarżącej i jej rodziny. Nadto, czyniąc uwagi na gruncie art. 8 ust. 3 u.p.s., Sąd I instancji za w pełni zasadne uznał działania organu I instancji zmierzające do ustalenia okoliczności mających wpływ na prawidłowość ustaleń sytuacji dochodowej skarżącej i jej rodziny. Ustalenie możliwości ponoszenia opłat za pobyt w DPS uznał za niweczące możliwość skorzystania ze zwolnienia z ponoszenia tych opłat.

Sąd podkreślił, że skoro strona domaga się zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS, to winna wykazać istnienie przesłanek do zastosowania instytucji zwolnienia z tych opłat, a tym bardziej w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana sytuacji materialnej skarżącej w stosunku do tej, która uzasadniała to zwolnienie. Sąd podkreślił przy tym, iż sytuację majątkową skarżącej organy ustaliły na podstawie takich dokumentów, które zostały przedłożone przez pełnomocnika skarżącej, z których wynika możliwość ponoszenia opłat przez skarżącą. Zarzucanie więc organom pomylenia dochodu z przychodem jest o tyle niewłaściwe, że dowodem tym był niemiecki dokument urzędowy. Sąd I instancji wskazał nadto, że to pełnomocnik powinien wykazać jaki jest rzeczywisty dochód skarżącej.

Dalej Sąd I instancji uznał za bezzasadne zarzuty skargi tyczące żądania przez organ przedłożenia dokumentów obrazujących dochody i wydatki skarżącej i jej rodziny, przetłumaczonych na język polski. Odwołując się zasady wyrażonej w art. 27 Konstytucji RP wskazał, iż czynności procesowe powinny być dokonywane w języku polskim, a organ administracji publicznej jest zobligowany do dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia dokumentacji postępowania, co oznacza prawną powinność posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi dokumentami. Tym bardziej, że dokumenty te były niezbędne do poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny. Na kanwie powyższych uwag Sąd wskazał, iż postawa pełnomocnika skarżącej wymagała większego zaangażowania w wykazanie przesłanek przemawiających za zastosowaniem instytucji zwolnienia z opłat.

To postawa skarżącej i jej pełnomocnika uniemożliwiły organom ustalenie rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny. Umocowany przez skarżącą pełnomocnik powinien już na wstępie, składając żądanie do organów w tym zakresie, przesłanki te wykazać, a nie przerzucać ten ciężar w toku postępowania tylko na barki orzekających organów.

Sąd I instancji zauważył także, że możliwości skorzystania z wyjątkowej instytucji zwolnienia z opłat łagodzi zasadę oficjalności postępowania dowodowego i to wnioskujący powinien wykazać stosownymi dowodami istnienie tych przesłanek. Za pozbawione istotnego znaczenia Sąd uznał zarzuty niewłaściwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wskazał w tym zakresie, iż jest to podstawowy dowód w postępowaniu z zakresu świadczeń z pomocy społecznej, który przeprowadza się z osobą lub rodziną starającą się o pomoc społeczną. Można go również przeprowadzić z innymi członkami rodziny świadczeniobiorcy. Inne osoby mogą też stanowić źródło dowodu na podstawie ogólnych przepisów o postępowaniu administracyjnym. Przepisy nie wyznaczają ścisłego kręgu osób, z którymi przeprowadza się wywiad środowiskowy. Ze względu na jego cel i zakres przedmiotowy osobą najważniejszą dla wywiadu jest niewątpliwie wnioskodawca, gdyż to w jego interesie toczy się postępowanie o przyznanie świadczenia, czy, jak w tym przypadku, o zwolnienie z opłat.

Przeprowadzenie wywiadu uzasadnione jest nie tylko zebraniem materiału dowodowego, ale również czynnym udziałem strony w postępowaniu. Zauważyć jednak należy, że przeprowadzenie wywiadu ze skarżącą, która na stałe mieszka w Niemczech, było poważnie utrudnione. Nadto Sąd uznał, że skoro pełnomocnik skarżącej twierdzi, że organ powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy z samą skarżącą, to nie powinien się godzić na dokonanie tych czynności z nim i podnosić konsekwentnie zarzut niewłaściwego działania organu zamiast dopuszczać tego rodzaju działania. Z powyższych przyczyn Sąd nie potwierdził zasadności zarzutu naruszenia art. 107 u.p.s., a abstrahując od sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie wskazał, iż sytuację osoby i rodziny beneficjenta ustala się w wywiadzie środowiskowym na podstawie dokumentów określonych w art. 107 ust. 5b u.p.s. Kluczowej roli nie odgrywa więc sam wywiad środowiskowy, lecz wskazane w przywołanym przepisie dokumenty, na podstawie których de facto organ ustala sytuację beneficjenta.

Sąd I instancji uznał, iż pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej, w tym sytuacji rodzinnej, życiowej i materialnej, a więc okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłat. Wysiłki te nie zostały w dostateczny i wymagany sposób podjęte przez wnioskującą i jej pełnomocnika.

Za bezpodstawne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez niedochowanie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania. Wskazał, że nie można mówić o pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy organ przedłuża termin do rozpoznania sprawy, a następnie przed jego upływem wydaje decyzję w sprawie. Obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a., nie jest gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu lecz jest to regulacja służąca terminowemu załatwieniu sprawy.

Sąd podkreślił, że w okolicznościach badanej sprawy dwukrotnie przedłużano termin jej załatwienia, zaś po upływie zakreślonego pełnomocnikowi terminu poinformowano go o zakończeniu postępowania dowodowego, które to zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi w dniu 26 kwietnia 2019 r. informując o możliwości zgłaszania w terminie 7 dni wszelkich uwag, wniosków i dowodów.

Zdaniem Sądu I instancji, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie konieczność poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o dobrowolne zawarcie umowy, przed wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej odpłatność za pobyt w DPS. Tym samym zarzut skargi podniesiony w tym zakresie jest bezzasadny i na tym etapie postępowania nie mógł być uwzględniony. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest odrębne od postepowania o jej ustalenie. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt w DPS. Sam obowiązek wynika natomiast z mocy ustawy, tj. z art. 61 u.p.s., a nie z umowy i podlega egzekucji na drodze administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji oddalił skargę jako nieuzasadnioną (art. 151 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Z.S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie postanowień kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie terminów proceduralnych przez niezachowanie ustalonych terminów, względem wnioskodawczyni,
2. 2. naruszenie art. 107 ust. 1, ust. 4 oraz ust. 5 u.p.s. przez:
3. a) naruszenie art. 107 ust. 1 u.p.s. przez niewłaściwie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego,
4. b) naruszenie art. 107 ust. 4 u.p.s. przez zaniechanie dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego,
5. c) naruszenie art. 107 ust. 5 u.p.s. przez pominięcie wymogu złożenia przez wnioskodawczynię jedynie oświadczenia o dochodach i stanie rodzinnym.
6. 3. naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s. przez błędne dokonanie wyliczeń dochodu na członka rodziny zobowiązanej do dokonywania odpłatności na rzecz osoby pozostającej w DPS;
7. 4. naruszenie art. 64 ust. 2 u.p.s. przez niezwolnienie wnioskodawczyni z opłaty za pobyt matki w DPS, pomimo tego, że przepis ten dopuszcza zwolnienie wnioskodawczyni, gdyż jak wykazało postępowanie dowodowe utrzymuje się ona wyłącznie z pomocy społecznej, a w zakresie podjętej działalności gospodarczej nie uzyskała dochodu lecz jedynie stratę, co należy interpretować jako inne zdarzenie losowe.
8. 5. naruszenie art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 96 ust. 1 u.p.s. przez zaniechanie wystąpienia do wnioskodawczyni z wnioskiem o dobrowolne zawarcie umowy przed wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej odpłatność;

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z pisemnego oświadczenia Zefiry Sordyl na okoliczność tego, iż nie otrzymuje alimentów od swego byłego męża na utrzymania dziecka, oraz o zwolnienie wnioskodawczyni z opłaty sądowej w związku z jej bardzo trudną sytuacją finansową i rodzinną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Rozważania o legalności zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od wskazania, iż rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3598/18; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 33/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to szczególny rodzaj dowodu przewidzianego w przepisach u.p.s., który składa się na postępowanie wyjaśniające w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony postępowania szczególnej aktywności, a z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej trudno ją zastąpić innymi środkami dowodowymi (vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 60/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konieczność przeprowadzenia tego dowodu w sprawie, której przedmiotem jest zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS jest poza kontrowersją. Nie budzi także wątpliwości, iż rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną starającą się o pomoc społeczną. W badanej sprawie wywiad taki nie został przeprowadzony, bowiem z okoliczności sprawy wynika, iż wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem D., zaś znajdujący się w aktach sprawy wywiad środowiskowy został przeprowadzony z profesjonalnym pełnomocnikiem wnioskodawczyni, który jednak nie wypełnia przesłanek rodziny wskazanych w art. 6 pkt 14 u.p.s.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać na ugruntowane stanowisko, iż specyficzny dowód, jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy, pozostaje zarezerwowany dla wnioskodawcy i członków jego rodziny i nie może być wykorzystywany wobec bliżej nieokreślonego kręgu osób mogących mieć jakiekolwiek informacje o sytuacji życiowej wnioskodawcy. Jakkolwiek przeprowadzenie w sprawie pomocowej postępowania dowodowego z udziałem innych osób i wykorzystanie innych środków dowodowych jest możliwe, a w świetle art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nawet wskazane, to jednak nie można stosować do tego postępowania reżimu przewidzianego dla wywiadu środowiskowego, który ma znacznie węższy zakres podmiotowy.

Tym samym inne osoby mające wiedzę o sytuacji rodzinnej, majątkowej lub dochodowej wnioskodawcy mogą stanowić źródło dowodowe, ale wyłącznie w zakresie uregulowanym przepisami K.p.a., np. jako świadkowie (art. 82 – 83 K.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1237/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając zatem, iż celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest nie tylko wszechstronne zebranie materiału dowodowego, ale również umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, to z osobą wnioskującą o świadczenie dowód ten winien być przeprowadzony w pierwszej kolejności, a z innymi członkami rodziny, w sytuacji gdy o świadczenie ubiega się osoba w rodzinie (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 107). Ze względu na charakter rodzinnego wywiadu środowiskowego nie może być on przeprowadzony z pełnomocnikiem wnioskodawcy lub za jego pośrednictwem (vide: M.Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wrocław 2011, s. 204 – 205; I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 107).

Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują na niewłaściwe przeprowadzenie omawianego dowodu w niniejszej sprawie, a tym samym na trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 107 ust. 1 u.p.s. Krytycznej oceny wyrażonej powyżej nie podważa profesjonalny charakter pełnomocnika skarżącej, z którym wywiad ów przeprowadził pracownik socjalny. Przedmiotem oceny w toku postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje bowiem legalność działań organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 190 ze zm.)), nie zaś znajomość prawa i jego przestrzeganie przez profesjonalnego pełnomocnika strony postępowania. Już tylko na marginesie wypada wskazać, iż wśród okoliczności sprawy brak jest takich, które wskazywałyby na to, iż organ podejmował starania o przeprowadzenie tego dowodu z udziałem wnioskodawczyni, ale wskutek wystąpienia konkretnych okoliczności nastąpiła niemożliwość jego przeprowadzenia.

Rzecz jasna takiej niemożliwości nie sposób wykluczyć, ale winna ona wyraźnie wynikać z okoliczności sprawy obrazujących z jednej strony starania organu w tym zakresie, a z drugiej obiektywne okoliczności to uniemożliwiające.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 107 ust. 4 u.p.s. Przepis ów stanowi, iż w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej – nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Nie ulega wątpliwości, iż w badanej sprawie skarżąca ubiega się o przyznanie po raz kolejny (na dalszy okres) zwolnienia z opłaty za pobyt matki w DPS, a tym samym postępowanie wyjaśniające prowadzone w niniejszej sprawie winno nastąpić poprzez aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie zwolnienia z tejże opłaty na okres do dnia [...] czerwca 2018 r. Akta sprawy pozbawione są natomiast owego wywiadu, a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nastąpiło przez dokonanie kolejnego wywiadu środowiskowego. Takie działania organu pozostają w sprzeczności z art. 107 ust. 4 u.p.s.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 107 ust. 5 u.p.s. Obowiązek złożenia przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, nie wyczerpuje obowiązków wnioskodawcy wynikających z przepisów u.p.s. Autor kasacji zdaje się w tym zakresie pomijać treść art. 107 ust. 5b i 5d u.p.s., który wyraźnie wskazuje na podstawie jakich dokumentów ustala się w wywiadzie sytuację osoby i rodziny. Postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej opiera się zatem nie tylko na oświadczeniach stron ale także na dokumentach urzędowych. Dokumenty te stanowią dowód na to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, pod warunkiem że zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe. Jeżeli zaś przepis nie wymaga urzędowego zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, organ prowadzący postępowanie odbiera od strony oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 107).

Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s. Autor kasacji naruszenia tegoż przepisu upatruje w błędnym dokonaniu wyliczeń dochodu na członka rodziny skarżącej. Przepis ten stanowi natomiast, iż opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez mieszkaniec domu oraz małżonka i zstępnych przed wstępnymi. Nie odnosi się on zatem do kwestii ustalenia wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Tym samym postawiony zarzut nie odpowiada dyspozycji przepisu uznawanego przez autora skargi kasacyjnej za naruszony.

Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 (winno być pkt 2) u.p.s. w zakresie występowania uzasadnionych okoliczności przemawiających za zwolnieniem z opłaty za pobyt w DPS. Zasadnie wywiódł Sąd I instancji, iż w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organy powinny dokonać ich oceny zgodnie z postanowieniami art. 7 K.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny, bowiem fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. To zaś uzasadnia podjęcie działań wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Jakkolwiek wypada zgodzić się z organami i Sądem I instancji, iż ustalenia poczynione w sprawie nie dawały wyraźnego obrazu dochodów i majątku rodziny skarżącej, to należy też dostrzec nieprawidłowości w ocenie tych informacji, którymi dysponowały organy i Sąd I instancji.

Nie pretendując aktualnie do wszechstronnej ich oceny, należy tylko wskazać, iż przedłożone dokumenty wskazują na uzyskiwanie przez skarżącą w okresie od czerwca do listopada 2018 r. przychodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zróżnicowanych kwotach od 350euro do 1200euro. Trafnie wskazuje autor kasacji, iż przedłożony dokument kwoty te uznaje za przychód, a nie za dochód, jak przyjęły to organy i Sąd I instancji. Ponadto wypada zauważyć, iż wśród przedłożonych dokumentów jest m.in. aneks do umowy dzierżawy lokalu użytkowego wskazujący, iż miesięczny czynsz dzierżawny za lokal użytkowany przez skarżącą wynosi od dnia 1 sierpnia 2017 r. 425euro. Jakkolwiek powyższe informacje mają charakter szczątkowy, to jednak nie można zgodzić się generalną tezą, iż ww. kwoty przychodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej stanowią dochód skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 u.p.s. przez zaniechanie organu wystąpienia do wnioskodawczyni z wnioskiem o dobrowolne zawarcie umowy o odpłatność. Stawiając ów zarzut autor kasacji pomija zupełnie charakter badanej sprawy administracyjnej, której przedmiotem nie jest ustalenie albo zmiana kwoty odpłatności za pobyt w DPS lecz zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat już uprzednio ustalonych. Regulacja uznawana w skardze kasacyjnej za naruszoną nie miała zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Trafnie tą kwestię oceniono w zaskarżonym wyroku.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów K.p.a. przez "zaniechanie dotrzymania przez organ ustalonych względem wnioskodawczyni terminów". W motywach skargi kasacyjnej zarzut ów doczekał się powiązania z art. 50 i art. 57 K.p.a. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem art. 50 K.p.a. składa się z trzech paragrafów, a art. 57 K.p.a. z sześciu paragrafów, z których § 5 z dalszych 6 punktów, to nie sposób uznać, iż powyższy zarzut kasacyjny wypełnia warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia.

Konkludując powyższe rozważania należy dostrzec, iż przez naruszenie art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. w badanej sprawie nie został przeprowadzony podstawowy dowód umożliwiający rozstrzygnięcie kwestii zwolnienia z opłat za pobyt w DPS. Wątpliwa jest także ocena tych dowodów, które zostały zgromadzone w sprawie, w szczególności z punktu widzenia możliwości wypełnienia dyspozycji art. 64 pkt 2 u.p.s. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a zatem ich akceptacja przez Sąd I instancji i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 193 P.p.s.a.).

Niezależnie od powyższych uwag należy także dostrzec, odwołując się w tym zakresie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do rozstrzygania w granicach danej sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną, iż uszły uwadze w toku dotychczasowego postępowania konsekwencje prawne wynikające z faktu zamieszkiwania i przebywania wnioskodawczyni poza granicami Polski. Przepis art. 5 pkt 1 u.p.s. stanowi, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Tym samym przepis ów ustanawia wymóg domicylu, który jest rozciągnięty także na inne grupy podmiotów mogących ubiegać się w Polsce o świadczenia z pomocy społecznej (art. 5 pkt 1 – 3 u.p.s.). W konsekwencji zarówno obywatel polski, jak i cudzoziemiec ubiegający się o świadczenie z pomocy społecznej musi zamieszkiwać i przebywać na terenie RP (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 107). Jak już była o tym mowa, z okoliczności sprawy nie wynika aby skarżąca wymóg ten spełniała. Powyższe samodzielnie deprecjonuje rozstrzygnięcia podjęte w toku postępowania administracyjnego, stanowiąc w zasadzie pierwszorzędny powód uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 P.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyżej wyrażoną ocenę prawną, w szczególności w zakresie możliwości ubiegania się przez skarżącą o świadczenia z pomocy społecznej (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.