Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 307/12, po rozpatrzeniu skargi [...] sp. z o.o. w. O. na zarządzenie Starosty Ostródzkiego z dnia 22 kwietnia 2010 r., nr 17/2010 w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu na drogach powiatowych, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Zarządzeniem z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr 17/2010 Starosta Ostródzki, działając na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w Ostródzie wprowadził ograniczenie tonażu do 18 ton, oznakowane znakiem pionowym B-18, na drodze 1965N Zawroty - Szeląg na odcinku od m. Zawroty do m. Ruś oraz na drodze powiatowej 1219N Bramka - Tarda - Miłomłyn - Samborowo na odcinku od m. Bramki (za skrzyżowaniem z drogami gminnymi) do m. Miłomłyn (do skrzyżowania z ulicą Jarzębinową). Zmiana organizacji ruchu związana była ze złym stanem nawierzchni zagrażającym użytkownikom tych dróg, na których zaobserwowano wzmożony ruch pojazdów wysokotonażowych.
Spółka [...] pismem z dnia 7 maja 2010 r. wezwała Starostę, w trybie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu ograniczenia w tonażu na wymienionych powyżej drogach powiatowych. Spółka wskazała przy tym, że ograniczenie to zostało wprowadzone z naruszeniem prawa i nie uwzględnia skutków wprowadzonych zmian w postaci utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w Zakładzie [A] w Ż. R. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia podając, że Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, a organ zarządzający ruchem jest uprawniony do wprowadzenia ograniczenia w tonażu pojazdów celem ochrony drogi przed zniszczeniem. W tej sytuacji Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzuciła, że powołany w zarządzeniu Starosty art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, określającym organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych i nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wprowadzonej zmiany organizacji ruchu.
Zdaniem Spółki Starosta wprowadzając zmianę organizacji ruchu naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Wprowadzona zmiana w organizacji ruchu narusza interes prawny Spółki, gdyż uniemożliwia prowadzenie racjonalnej ekonomicznie działalności gospodarczej, co z kolei narusza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 722/10 uchylił zaskarżone zarządzenie Starosty przyjmując, że źródłem interesu prawnego Spółki w jego zaskarżeniu są ogólne normy prawne gwarantujące swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, w tym art. 20 i art. 22 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W ocenie Sądu I instancji za uznaniem interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu tego zarządzenia przemawia także art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 5/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Starosty Ostródzkiego, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 374/11, oddalił skargę Spółki uznając, że Spółka nie wykazała dotychczas istnieniem po jej stronie interesu prawnego, którego naruszenie uprawniałoby ją do skutecznego zaskarżenia zarządzenia Starosty.
Na skutek rozpatrzenia złożonej od tego wyroku skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1993/11, uchylił jednakże powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie istotnych z punktu widzenia oceny prawidłowości wydanego orzeczenia okoliczności wymaga indywidualnego zbadania m.in. rozpatrywanego przypadku w kontekście art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. Tak samo indywidualnie w rozpatrywanej sprawie podejść należy do kwestii naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę.
Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania Sądu I instancji poczynione dotychczas w tym zakresie uznane zostały za niewystarczające. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 307/12, ponownie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd I instancji podkreślił wynikające z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie Sądu wydanymi wcześniej w rozpatrywanej sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 5/11 oraz z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1993/11.
W ocenie tego Sądu Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji dokonanie oceny w przedmiocie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego warunkującego możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego w świetle regulacji art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Dokonując zatem tej oceny Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona przez Spółkę czynność Starosty Ostródzkiego dotycząca zmiany organizacji ruchu, wyrażona w zarządzeniu z dnia 22 kwietnia 2010 r., nie narusza interesu prawnego Spółki. Przedmiotowy Zakład nie jest położony bezpośrednio przy drogach powiatowych, na których wprowadzono sporne ograniczenia, a ponadto istnieją alternatywne do tych dróg drogi publiczne, po których transport Zakładu może być realizowany nawet samochodami o masie całkowitej powyżej 18 ton.
W ocenie Sądu wprowadzone ograniczenia nie skutkują brakiem lub znacznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości (zakładu [...]). Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie jest wykluczone wykorzystywanie przez Spółkę dróg powiatowych objętych spornym ograniczeniem, z tym jednak zastrzeżeniem, że transport ten musi odbywać się pojazdami o masie całkowitej poniżej 18 ton. Zwrócił także uwagę na fakt, że wprowadzanie ograniczeń w ruchu na drogach publicznych dokonywane jest w interesie społecznym. Sąd przyjął, że skoro Spółka posiada "odpowiedni dostęp do drogi publicznej", to Starosta podejmując zaskarżone zarządzenie nie naruszył jej interesu prawnego warunkującego posiadanie legitymacji procesowej strony w przedmiotowym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka [...] z siedzibą w. O. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, czyli:
1 - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) poprzez odstąpienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1993/11) oraz wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku.
- - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do wszystkich zarzutów i twierdzeń skargi,
- - art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134, art. 147 § 1 i art. 151 tej ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez Starostę Ostródzkiego interesu prawnego skarżącego, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności tego organu administracji publicznej, oraz 2 - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że z przepisów tych nie wynika interes prawny skarżącego, uprawniający go do zaskarżenia czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na drogach powiatowych,
- - art. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do drogi publicznej może zostać ograniczone w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do wprowadzenia zmian organizacji ruchu,
- - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 15 ust. 3 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie,
- - art. 10 ust 12 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie wystąpił interes społeczny uzasadniający wyprowadzenie zmiany organizacji ruchu.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagały oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Przede wszystkim za nieuzasadniony uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1993/11) oraz wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku.
Z uzasadnienia powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. jednoznacznie wynika, że w ocenie tego Sądu na dotychczasowym etapie postępowania nie doszło do oceny interesu skarżącego w kontekście art. 1 ustawy o drogach publicznych w nawiązaniu do art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie tego Sądu zawartej w powołanym orzeczeniu wynika również, że w świetle tych przepisów, możliwe jest dysponowanie przez niektórych z uczestników ruchu interesem prawnym w sprawie, jeśli wykażą oni, że zatwierdzenie zmiany projektu organizacji ruchu nie tylko wpłynie na zakres ich dostępu do drogi o określonej kategorii, ale także wpłynie na zakres korzystania przezeń z nieruchomości, do której mają tytuł prawny. Nie jest bowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczona sytuacja, w której zakres dostępu do drogi publicznej byłby tak ograniczony, że korzystanie z nieruchomości i położonego na niej obiektu budowlanego byłoby niemożliwe.
Brak możliwości zbywania [...] niweczyłby wówczas należące do sfery korzystania z rzeczy prawo pobierania pożytków. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stanął zatem na stanowisku, że kwestię dostępu do drogi publicznej należy badać indywidualnie, gdyż nie zależy on tylko od położenia bezpośrednio przy drodze objętej projektem zmiany organizacji ruchu. Sąd ten wyjaśnił również, że jeśli zmiana odnosi się do drogi położonej dalej, ale i tak skutkuje brakiem lub znacznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości (zakładu [...]), to zmiana ta dotyczy interesu prawnego właściciela. Jednak o ile zmiana powoduje jedynie wzrost kosztów działalności gospodarczej, np. z powodu wydłużenia tras wyjazdowych pojazdów objętych ograniczeniem ruchu, a nie zamyka dla tych pojazdów dostępu do sieci dróg publicznych, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie tej zmiany jedynie jako skutkującej naruszenie interesu faktycznego.
Mając powyższe stanowisko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji przedwcześnie z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 K.c. ocenił, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki i w tym zakresie nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy. To zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przez Sąd I instancji prawidłowo zrealizowane. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 307/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, odwołując się do uzasadnienia wydanego w również w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 5/11 oraz treści art. 1 ustawy o drogach publicznych, stanął na stanowisku, że korzystanie z dróg publicznych nie jest prawem nieograniczonym.
Z prawa tego można korzystać na zasadach równości i może ono podlegać ograniczeniom wynikającym z innych przepisów, np. przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Oznacza to, że jeżeli przepis ustawy nakłada na użytkowników dróg obowiązek korzystania z nich, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w innych przepisach, to skorzystanie przez organ zarządzający ruchem z kompetencji w zakresie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu nie może być traktowane jako naruszenie prawa do korzystania z dróg publicznych.
Sąd ten dokonał zatem analizy przedstawionej sprawy w aspekcie treści art. 1 ustawy o drogach publicznych, a wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko uznać należy za właściwe i prawidłowo uzasadnione. Następnie Sąd I instancji przeanalizował przedstawioną sprawę w aspekcie zgodności zaskarżonego zarządzenia z art. 140 Kodeksu cywilnego i uznał, że wbrew twierdzeniom Spółki zaskarżone zarządzenie nie pozbawia Spółki możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, także w aspekcie możliwości transportu [...] (pożytku) poza nieruchomość.
Sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wyjaśnił, że Spółka może korzystać ze spornych dróg powiatowych na zasadzie powszechności i ogólnodostępności na równych zasadach z innymi użytkownikami tych dróg, z jednym ograniczeniem dotyczącym tonażu pojazdów, przy wykorzystaniu których pożytek ten jest wywożony. Ponadto Zakład [A] zajmujący się wydobyciem i sprzedażą [...], nie jest położony bezpośrednio przy drogach powiatowych, na których wprowadzono sporne ograniczenia lecz znajduje się w znacznej odległości od tych dróg. Sporne drogi wykorzystywane są jednak przez Spółkę przy wywozie [...] z tego Zakładu. Nie są to przy tym jedyne drogi, po których może odbywać się transport tego [...]. Mimo kwestionowania przez Spółkę celowości ich wykorzystania, istnieją bowiem alternatywne do tych dróg drogi publiczne, po których transport ten może być realizowany nawet samochodami o masie całkowitej powyżej 18 ton.
Sąd ten dokonał zatem również analizy przedstawionej sprawy w aspekcie treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Także w tym zakresie wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko uznać należy za właściwe, prawidłowo uzasadnione i znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Skoro zatem Sąd I instancji dokonał pogłębionej analizy przedstawionej sprawy w aspekcie art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, to tym samym podjął on odpowiednie działania (zgodnie z treścią art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i prawidłowo wywiązał się z obowiązków nałożonych w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że przedstawiony w tym zakresie zarzut nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Skarżący kasacyjnie stawiając ten zarzut podał, że w jego ocenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skargi. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04 LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonego zarządzenia dokonaną we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w przedmiotowej sprawie, powołanie odpowiednich przepisów prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia (oddalenia skargi).
Odnosząc się do zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134, art. 147 § 1 i art. 151 tej ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, podstaw do jej uwzględnienia stwierdzić należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Artykuł 1 i art. 3 wskazanej ustawy są przepisami prawa o charakterze ustrojowym, które wyjaśniają jedynie pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej oraz zakreślają właściwość sądów administracyjnych, dlatego też nie można ich traktować jako przepisów samodzielnie określających tok postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należało przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, dokonał już analizy zarzutu dotyczącego naruszenia w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego Spółki nie może być wyprowadzane z ogólnych wartości czy zasad prawa, które zostały uregulowane między innymi w powołanych przez Sąd I instancji przepisach art. 20, art. 22, art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Sąd ten nie podzielił także argumentów Spółki, podniesionych dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, że źródłem interesu prawnego Spółki w niniejszej sprawie jest art. 1 i art. 6a ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 ust.1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1993/11, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zarzutu dotyczącego naruszenia w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji prawa materialnego, czyli art. 2, art. 7, art. 52 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 i art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, art. 10 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem.
Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał jedynak jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że pozostałe zarzuty merytoryczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione i tym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie zarówno Sąd I instancji, jak i sam Naczelny Sąd Administracyjny są związani na podstawie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią zdania drugiego powołanego art. 190 nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty ingerujące w ocenę prawna dokonaną w wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być uwzględnione i nie wymagają one merytorycznej oceny. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił w rozpatrywanej sprawie postawionego ponownie zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W skardze kasacyjnej postawiony został także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że z przepisów tych nie wynika interes prawny skarżącego, uprawniający go do zaskarżenia czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na drogach powiatowych. Także i ten zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadny, skoro Zakład Spółki ma dostęp do drogi publicznej, po której może realizować transport [...] samochodami o masie całkowitej powyżej 18 ton, a sporne ograniczenia zostały wprowadzone na drogach niegraniczących bezpośrednio z Zakładem Spółki.
Ponadto Spółka może w celach transportowych wykorzystywać sieć dróg powiatowych objętych spornym ograniczeniem, z tym jednak zastrzeżeniem, że transport ten musi odbywać się pojazdami o masie całkowitej poniżej 18 ton. Podkreślić należy przy tym, że to ograniczenie dotyczy wszelkich pojazdów poruszających się po tych drogach a nie tylko pojazdów przewożących [...] z Zakładu Spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie kwestionowana zmiana spowoduje wzrost kosztów działalności gospodarczej skarżącej Spółki, jednak dokąd zmiana ta nie zamyka dostępu do sieci dróg publicznych jedynie dla pojazdów skarżącej Spółki, to w sprawie nie występuje naruszenie interesu prawnego Spółki a jedynie naruszenie jej interesu faktycznego.
Podsumowując uznać należy, że skoro skarżąca Spółka posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej, to organ podejmując zaskarżone zarządzenie nie naruszył interesu prawnego Spółki warunkującego posiadanie legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie wystąpił interes społeczny uzasadniający wyprowadzenie zmiany organizacji ruchu, Naczelny Sąd Administracyjny również i ten zarzut uznał za niezasadny. Zgodnie z treścią tego przepisu Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego (pkt 1) oraz potrzeby społeczności lokalnej (pkt 3), określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy wprowadzenie kwestionowanego zakazu niewątpliwie podyktowane było złym stanem nawierzchni zagrażającym użytkownikom dróg powiatowych, na których stwierdzono liczne spękania, zdewastowaną warstwę nośną oraz pobocza.
W ciągu tych dróg stwierdzono duże natężenie ruchu pojazdów wysokotonażowych, mogących być przyczyną dalszej ich degradacji, a co za tym idzie istotnego pogorszenia już istniejących nienajlepszych warunków bezpieczeństwa dla użytkowników tych dróg.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 15 ust. 3 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przed wszystkim wynika to z faktu, że powołane przepisy prawa nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Podstawę prawną do wydania przez organ kwestionowanego zarządzenia stanowi art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (który nie miał w tej sprawie zastosowania). Przepis ten jednoznacznie wskazuję jednostkę samorządu terytorialnego, tj. starostę oraz fakt, że posiada ona kompetencje do zarządzania ruchem na drogach powiatowych w prawem przewidzianych formach.
W tej materii żaden z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wymaga, aby sprawa w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu była rozpatrywana również na podstawie innych regulacji prawnych (w tym powołanych przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Skoro zatem organ wydając zaskarżone zarządzenie nie był zobligowany odpowiednimi przepisami prawa do stosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to również Sąd I instancji nie miał podstaw do ich zastosowania. Sformułowany zaś w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadniony.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.