Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 454/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Wiśniew z dnia 28 lipca 2008 r. nr XXI/108/08 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad ponoszenia opłat za świadczenia przedszkolne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Rada Gminy Wiśniew 28 lipca 2008 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXI/108/08 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Wiśniew.
W § 1 pkt 1 uchwaliła miesięczną opłatę za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych w wysokości 100 złotych od jednego dziecka, a w przypadku, gdy ze świadczeń przedszkola korzysta więcej niż jedno dziecko z rodziny 80 zł za każde następne. W § 1 pkt 2 ustalono dzienną opłatę za wyżywienie uwzględniającą koszt surowców zużytych do przygotowania posiłków w wysokości 4 złote dziennie, w sytuacji, gdy dziecko korzysta z trzech posiłków (śniadania, obiadu, podwieczorku) oraz 3 złote dziennie – w przypadku korzystania z dwóch posiłków tj. śniadania i obiadu. W § 1 pkt 3 uchwalono, że powyższa opłata nie zawiera kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych, rytmiki i innych zajęć organizowanych w przedszkolu za zgodą lub na życzenie rodziców. Zajęcia te opłacane są odrębnie.
W § 2 pkt 1 Rada uchwaliła, że miesięcznej opłaty określonej w § 1 pkt 1 nie wnoszą rodzice, których dzieci uczestniczą jedynie w zakresie 5-godzinnej podstawy programowej, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze. zm.). W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu leczenia sanatoryjnego, ambulatoryjnego lub szpitalnego, poświadczonego zaświadczeniem lekarskim, powyższa opłata zostaje obniżona proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności (§ 2 pkt 2).
Ponadto w § 3 ww. uchwały ustalono, że za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega składnik opłaty określony w § 1 pkt 2 (opłata za korzystanie z posiłków), pod warunkiem zgłoszenia nieobecności dziecka w przedszkolu przynajmniej z jednodniowym wyprzedzeniem, natomiast w pkt 2 ustalono, że opłaty określone w § 1 pkt 1 i 2 winny być wnoszone w terminie do 15 dnia każdego miesiąca.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach, który zarzucił jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wykraczających ponad podstawę programową, które nie odnoszą się do kosztów przedszkola ponoszonych na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania przez nie ze świadczeń, a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Ponadto zarzucił naruszenie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 3 reguł odpłatności za korzystanie ze stołówki.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2-4 zaskarżonej uchwały jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy Wiśniew nr VII/33/2011 z dnia 28 marca 2011 r., a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie w § 1 pkt 1 uchwały wysokości opłaty za korzystanie z usług udzielnych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane w przedszkolu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Wiśniew granic delegacji ustawowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z istotnym naruszeniem przepisów ustawy nastąpiło także wprowadzenie do uchwały postanowień § 2 pkt 2, określającego, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu leczenia sanatoryjnego, ambulatoryjnego lub szpitalnego, poświadczonego zaświadczeniem lekarskim, opłata, o której mowa w § 1 pkt 1 zostaje obniżona proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności.
Sąd nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi, zauważając jednocześnie, że Prokurator w skardze sformułował zarzuty wobec § 1 ust. 1 i 2 oraz § 3 uchwały, wnosił natomiast o stwierdzenie nieważności w zakresie § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2-4 jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Rada Gminy Wiśniew zaskarżyła powyższy wyrok w całości i podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 5 w związku z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 w brzmieniu wg stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) polegającą na przyjęciu, że ustalenie przez Radę Gminy Wiśniew w § 1 pkt 1 uchwały wysokości opłaty za korzystanie z usług udzielonych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń, oraz że ustalenie miesięcznej opłaty za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych było zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne gdyż organ prowadzący ustalił za wszystkie świadczenia realizowane w przedszkolu jedną sumaryczną i niepodzielną opłatę, a także wprowadzenie do uchwały przepisu § 2 pkt 2 określającego, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu w powodu leczenia sanatoryjnego, ambulatoryjnego lub szpitalnego, poświadczonego zaświadczeniem lekarskim, opłata określona w § 1 pkt 1 uchwały zostaje obniżona proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności, nastąpiło z naruszeniem przepisów,
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach z dnia 3 stycznia 2013 r. na uchwałę Rady Gminy Wiśniew z dnia 28 lipca 2008 r. nr XXI/108/2008 w sprawie ustalenia wysokości i zasad opłat za świadczenia Przedszkola Samorządowego w Wiśniewie, prowadzonego przez Gminę Wiśniew oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędna jest wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 u.s.o. polegająca na przyjęciu, iż uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości.
Skarżący podnosi, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12 stwierdził, iż nie jest trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzania stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie było by zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy należy do zadań własnych gminy nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem w realiach sprawy, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), jest prawidłowa.
Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Określa on bowiem ramy tych świadczeń. W stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2010 r. opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy jednak zwrócić uwagę, że do dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie, co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego był nie krótszy niż 5 godzin dziennie.
Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2010 r., sygn. I OSK 1646/09; z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 457/10; z dnia 15 października 2010 r., sygn. I OSK 1386/10, [w:] CBOSA). Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokości tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne.
Ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonana została nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5, która wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można stwierdzić, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W aktualnym zatem stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu.
Uchwała Rady Gminy Wiśniew nr XXI/108/08 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad ponoszenia opłat za świadczenia przedszkolne została uchwalona w dniu 28 lipca 2008 r. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował legalność zaskarżonej uchwały, przyjmując za podstawę oceny stan normatywny obowiązujący przed dniem 1 września 2010 r. Stanowisko i argumentacja wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle obowiązującego w dacie podjęcia uchwały reżimu normatywnego jest zatem prawidłowa. Trafnie Sąd stwierdził, że sposób ustalenia odpłatności za świadczenia przedszkolne winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach.
Wśród wytycznych ustawowych zawartych w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty,awartych w o systemie oświaty.e podjęcia uchwały reżimu normatywnego ed dniem 1 września 2010 r. mających konstytutywne znaczenie w zakresie konstruowania treści przedmiotowych uchwał, należy wymienić pojęcie "czasu realizacji świadczeń’ i "opłaty za świadczenia". Ogólne i ramowe unormowanie uchwały ustalające pobieranie stałej opłaty za bliżej nieokreślone i zbiorczo traktowane świadczenia opiekuńczo-wychowawcze za każdą dodatkową godzinę pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie narusza wymóg poprawnej legislacji. W takiej sytuacji za konieczne należało uznać wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w czasie objętym opłatą poprzez przynajmniej ogólne określenie desygnatów składających się na zakres znaczeniowy opłacanych zajęć, wychowawczych i opiekuńczych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2011 r., sygn. IV SA/Wr 447/11, LEX nr 1146144).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.