Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 101/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obniżenia dodatku służbowego.
Do wydania powyższego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w [...], rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 września 2010 r. obniżył K.N. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] powyższy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] utrzymał w mocy.
K.N. wnioskiem z dnia 15 maja 2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności rozkazów personalnych Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2010 r. Po rozpatrzeniu tego żądania Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wymienionych rozkazów personalnych, a decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość zależy od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych.
Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, dodatek służbowy można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Z powyższych przepisów wynika zatem, że dodatek służbowy nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności służbowych. Dlatego długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. W realizację zadań służbowych, których K.N. nie wykonywał z uwagi na swą nieobecność w służbie z powodu choroby, zostali zaangażowani inni policjanci. Musiało to mieć wpływ na ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia i skutkować obniżeniem dodatku służbowego.
Niezrealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Obniżenie dodatku o 30 % otrzymywanej stawki mieści się w granicach przyznanych organowi I instancji kompetencji i stanowi odzwierciedlenie oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów korzystania ze zwolnień lekarskich. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, w sprawie nie wystąpiły zatem przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż kwestionowanych rozkazów personalnych nie można kwalifikować jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej.
Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi K.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, zarzucił, że organy Policji nie uwzględniły, że z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika, aby okres długotrwałej choroby stanowił szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do obniżenia dodatku służbowego oraz by długotrwałą chorobę można było uznać za zawinioną przyczynę nieobecności w służbie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę K.N.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny tego czy organ w sposób prawidłowy nie dopatrzył się w kwestionowanych przez skarżącego decyzjach uchybień noszących znamiona rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Zatem istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem materialnoprawną podstawą decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] o obniżeniu dodatku służbowego był art. 121 § 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., które to przepisy wywołały rozbieżności interpretacyjne w zakresie pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Sądy administracyjne w drodze wykładni ustaliły, że "szczególnie uzasadniony przypadek" dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.
Korzystanie ze zwolnień lekarskich, choć faktycznie związane z niewykonywaniem obowiązków służbowych, objęte jest natomiast inną regulacją prawną, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Obniżenie zatem dodatku służbowego policjantowi w czasie jego choroby, na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, stanowi naruszenie prawa. Naruszenie to jednak nie ma charakteru rażącego, gdyż przesłanki dające podstawę do jego obniżenia nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a niekwalifikowanie korzystania ze zwolnienia lekarskiego do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia, wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych.
Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie naruszenie prawa jest niewątpliwe, jednak nie ma charakteru rażącego. Sąd stwierdził ponadto, że w sprawie nie wystąpiła również druga przesłanka, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. O występowaniu takiej okoliczności można byłoby mówić w sytuacji, gdyby ustawa o Policji nie przewidywała w ogóle możliwości obniżania dodatków służbowych funkcjonariuszom. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że przepis art. 121 ustawy o Policji dopuszcza taką możliwość.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.N., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 101/12 w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie domagał się zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 121 ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że korzystanie przez funkcjonariusza Policji ze zwolnienia lekarskiego wypełnia przesłankę "szczególnych okoliczności" uzasadniających obniżenie dodatku służbowego,
- 2. art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji ustawodawca zamieścił delegację ustawową do wydania rozporządzenia, w którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został uprawniony do określenia szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w art. 104 ust. 1-4. Na podstawie tej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 6 grudnia 2001 r. wydał rozporządzenie, którego § 9 ust. 5 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powołany przepis rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie może stanowić podstawy do obniżenia dodatku służbowego policjantowi korzystającemu z długotrwałego zwolnienia lekarskiego. Za "szczególnie uzasadniony przypadek", pociągający za sobą możliwość obniżenia dodatku służbowego, należy uznać nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależytą realizację zadań i czynności służbowych, a także zmianę zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustanie innych przesłanek uzasadniających przyznanie dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości.
Zatem musi istnieć związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku, które uprawnia do przyznania takiego dodatku. K.N. obniżono natomiast dodatek służbowy ze względu na inne niż wymienione w art. 104 ustawy o Policji okoliczności, tj. z uwagi na długotrwałe korzystanie ze zwolnień lekarskich. W sprawie doszło do niewykonywania obowiązków służbowych, ale była to sytuacja, do której zastosowanie znajduje unormowanie zawarte w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, które stanowi odrębną regulację od ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji. Sytuacje określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, tj. choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału, nie mieszczą się w płaszczyźnie nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów § 8 ust. 5-7 rozporządzenia.
Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji gwarantuje bowiem policjantowi, co do zasady, zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w czasie, w którym nie pełni obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie.
Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji zawarta została odrębna delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego. Jednak do tej pory minister nie skorzystał z tego upoważnienia i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby obniżanie dodatku służbowego policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn wymienionych w art. 121 ust. 1 ustawy. Niewydanie rozporządzenia powoduje, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 ustawy o Policji do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a.") musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie miało polegać złamanie wszystkich przepisów, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miał uchybić Sąd I instancji.
Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonych do wojewódzkiego sądu administracyjnego działań organów administracji publicznej ani nie bada w całości legalności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie. Oznacza to, że ocena kwestionowanego wyroku sprowadza się do zbadania czy doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do zmiany, uzupełnienia czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i w związku z tym nawet, jeżeli doszło do naruszenia prawa, ale nie zostało to prawidłowo wskazane w skardze kasacyjnej, to nie może odnieść się do nich, chyba że naruszenia doprowadzają do nieważności postępowania
Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę stosownie do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej i uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2010 r. i Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie obniżenia K.N. dodatku służbowego. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie nie stosował bezpośrednio w przedmiotowym wyroku powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i k.p.a. Przedmiotem jego rozpoznania nie były bowiem zagadnienia rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym lecz ocena z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym.
Oddalając skargę na zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji, Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Rozkazy personalne w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego zostały wprawdzie wydane z naruszeniem wskazanych przepisów, ale nie są one dotknięte wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem uznać, by decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej. Złamanie prawa, do jakiego niewątpliwie doszło przy ich podejmowaniu, nie kwalifikuje się też do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu powołanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli skarżący kasacyjnie zamierzał podważyć trafność ustaleń, że w sprawie nie stwierdzono wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to mógł sformułować odpowiednie zarzuty, które pozwoliłyby sądowi kasacyjnemu na kontrolę takiego stanowiska. Skargę kasacyjną powinien zatem oprzeć przede wszystkim na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż to ten przepis stanowił podstawę sądowej kontroli zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji.
Ponadto, kwestionując wynik sądowej kontroli, należało rozważyć postawienie zarzutu złamania art. 151 i art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy Policji przepisów procesowych i materialnych stanowiących podstawę ich procedowania. Wnoszący skargę kasacyjną takich uchybień Sądowi I instancji jednak nie wytknął. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - z uwagi na wspomnianą już zasadę związania granicami skargi kasacyjnej - odniesienie się do tych zasadniczych w sprawie kwestii. Błędnie sformułowane zarzuty kasacyjne wykluczyły zatem dopuszczalność weryfikacji zaskarżonego wyroku w zakresie ustalenia czy decyzje objęte trybem nadzwyczajnym dotknięte były wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, a tym samym czy Sąd I instancji prawidłowo oddalił wniesioną nań skargę.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 104 ust. 3 i art. 121 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 2 i § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., to należy wskazać, że wytyki te są całkowicie niezrozumiałe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można bowiem dostrzec jakichkolwiek wypowiedzi mogących potwierdzać nieprawidłową wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie powołanych norm. WSA w Warszawie jednoznacznie stwierdził, iż przepisy § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. nie uzasadniają obniżenia policjantowi dodatku służbowego w czasie choroby oraz że niedopuszczalne jest kwalifikowanie niewykonywania obowiązków służbowych z uwagi na korzystanie ze zwolnienia lekarskiego ani jako nienależytego realizowania zadań ani jako zmian mogących mieć wpływ na prawo i wysokość świadczeń, w rozumieniu art. 121 ust.1 ustawy o Policji.
Oznacza to, że stanowisko strony skarżącej i Sądu I instancji jest w istocie zbieżne. Inną kwestią może być tylko ocena, czy wobec naruszeń prawa ujawnionych przy podejmowaniu decyzji o obniżeniu dodatku służbowego, odmowa stwierdzenia nieważności takich decyzji była prawidłowa, a tym samym czy Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organów nadzorczych, że nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności takich decyzji. Analiza tego zagadnienia w niniejszym postępowaniu kasacyjnym jest niedopuszczalna, gdyż - co już stwierdzono wyżej - Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie orzekać z urzędu, a stosownych zarzutów w skardze kasacyjnej nie postawiono.
Z tych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.