Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 266/11 oddalił skargę D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 17 stycznia 2011 r. nr SKO.441/2700/10 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. nr 6197/2010, po rozpatrzeniu wniosku D.Z. z dnia 10 września 2010 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i 3, ust. 5a, ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 24 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń (Dz. U. z 2009 r. Nr 129, poz. 1058), odmówił przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wnioskodawczyni dołączyła kserokopię orzeczenia nr 14695 ZON-50112-1190/09 z dnia 22 października 2009 r. zaliczającego ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
W związku z tym organ powołując się na przepisy art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz biorąc pod uwagę treść orzeczenia nr 187996 Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 9 grudnia 1981 r., z którego wynika, że niepełnosprawność D.Z. powstała w 1981 r., stwierdził, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez wnioskodawczynię 21 roku życia i z tego powodu odmówił przyznania jej przedmiotowego świadczenia.
D. Z. w odwołaniu zarzuciła powyższej decyzji niezgodność z prawem i wewnętrzną sprzeczność i wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego. Podniosła, że w aktach ustalających jej niepełnosprawność powinno znajdować się zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności na trwałe sprzed 20 lat wydane według innego stanu prawnego, które jako prawo nabyte winno być honorowane. Wobec powyższego nie może zgodzić się z postanowieniem Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jednocześnie ze stwierdzeniem w pkt 6, że wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji. Odwołująca się wskazała, że jest inwalidą od 28 lat w następstwie poważnego przestępstwa, uszczerbek zdrowia po pobiciu i poważnym uszkodzeniu głowy jest nieuleczalny, a jej stan zdrowia się pogarsza, dlatego w 1991 r. otrzymała rentę inwalidzką na stałe ze stwierdzeniem, że jest trwale niezdolna do pracy.
Zdaniem D. Z., zarówno Prezydent Miasta Koszalina jak i Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności mimo przedłożenia licznych dokumentów nie rozpatrzyli szczegółowo sprawy. Niesłusznie orzeczono o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, kiedy istnieje orzeczenie o niepełnosprawności na trwałe, a stan zdrowia skarżącej się pogarsza. Nie uwzględniono całkowitej niezdolności do pracy, konieczności korzystania z pomocy drugiej osoby, a twierdzenie, że jest w pełni zdolna do samodzielnej egzystencji stanowi o lekceważącym stosunku do jej poważnej sytuacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. nr SKO.441/2700/10 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w aktach sprawy zgromadzono: orzeczenie Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Koszalinie z dnia 9 grudnia 1981 r. zaliczające D. Z. do drugiej grupy inwalidów oraz ustalające inwalidztwo czasowe i niezdolność badanej do pracy zarobkowej, orzeczenie Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Koszalinie z dnia 16 grudnia 1991 r. zaliczające D. Z. do drugiej grupy inwalidów oraz uznające ją za całkowicie niezdolną do pracy, orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Koszalinie z dnia 11 października 2009 r. zaliczające D.Z. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe i ustalające istnienie niepełnosprawności od 1991 r. ze wskazaniem, że nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego na podstawie orzeczenia wydanego przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 16 grudnia 1991 r. skarżąca kwalifikuje się do osób posiadających umiarkowany stopień niepełnosprawności i taki stopień niepełnosprawności utrzymano w orzeczeniu z dnia 22 października 2009 r. Tak więc na dzień wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia strona posiadała umiarkowany stopień niepełnosprawności. Na podstawie zaś art. 16 ust. 3 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.
Z orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 9 grudnia 1981 r. wynika, że niepełnosprawność D.Z., zaliczonej wówczas do drugiej grupy inwalidów, powstała w 1981 r., a zatem po ukończeniu 21 roku życia. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił stronie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium ponadto wyjaśniło, że organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie posiadają uprawnień do wzruszenia orzeczeń wydanych w przedmiocie inwalidztwa czy niepełnosprawności. Jeżeli strona nie zgadza się z takim orzeczeniem, to powinna podjąć starania o jego zmianę.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu uwag, że niezrozumiałym jest dlaczego w orzeczeniu z dnia 22 października 2009 r. znajduje się jednocześnie stwierdzenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji i zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, Kolegium zauważyło, że treść powołanego orzeczenia jest inna od podanej przez odwołującą się. W orzeczeniu tym ustalono umiarkowany stopień niepełnosprawności, a w pkt 7 stwierdzono, że D. Z. nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Na decyzję Kolegium D. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając niezgodność z prawem i naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych z którego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Twierdziła, że spełnia ustawowe przesłanki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazała na sprzeczność ustaleń organów obu instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w zakresie ustalenia i wyjaśnienia sytuacji skarżącej, a przede wszystkim jej praw nabytych od 1981 r. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako bezpodstawnej i nieuzasadnionej, ponowne przeanalizowanie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentów uzasadniających prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego oraz przyznanie prawa do tego zasiłku. Wniosła ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi D. Z. powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę jako niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją jest ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Strona tymczasem, mimo zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnień o braku możliwości weryfikacji w tym postępowaniu orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Koszalinie, formułuje w skardze zarzuty kwestionujące ustalenia organów orzekających w sprawie stopnia niepełnosprawności.
Sąd stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym nie potwierdziła zarzutu, iż orzekające w sprawie organy administracji dokonały ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Natomiast materialne przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określa art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ust. 1 stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z art. 16 ust. 2 wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobie, która ukończyła 75 lat. Ponadto z mocy uregulowania zawartego w ust. 3 zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające na podstawie zebranego materiału dowodowego trafnie ustaliły, że skarżąca składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie spełniała warunków do zakwalifikowania jej do którejkolwiek z grup uprawnionych podmiotów określonych w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji D. Z. nie była niepełnosprawnym dzieckiem, jak również nie była osobą, która ukończyła 75 rok życia; nie była też osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 16 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie spełniała również warunków określonych w art. 16 ust. 3 ustawy, ponieważ będąc osobą powyżej 16 roku życia legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jednak w chwili powstania niepełnosprawności (w 1981 r.) miała ukończone 30 lat życia, a więc nie było podstaw do ustalenia, że niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała u skarżącej w wieku do ukończenia 21 roku życia, jak wymaga wskazany przepis.
Sąd stwierdził, że skarga jest konsekwencją błędnego, nie znajdującego oparcia w przepisach prawa, przekonania skarżącej, że orzekające w sprawie organy administracji (jak i Sąd rozpatrujący nin. skargę) powinny dokonać analizy wszystkich dotychczas wydanych orzeczeń dotyczących jej stanu zdrowia i orzekających o stopniu jej niepełnosprawności oraz na tej podstawie dokonać własnego ustalenia, jaki jest ten stopień niepełnosprawności na dzień wydania decyzji, a w szczególności powinny ustalić, że jest to znaczny stopień niepełnosprawności. Tymczasem warunki przyznania oraz sposób postępowania organów administracji publicznej w sprawie wszczętej wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego reguluje przytoczony wyżej art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wiąże się z treścią art. 3 pkt 20 stanowiącego, że ilekroć w ustawie jest mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów.
Natomiast art. 3 pkt 21 wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów. Sposób postępowania w sprawach o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wynika z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 5 ustawy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.).
Skoro zatem skarżąca, jak wynika z materiałów postępowania administracyjnego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 22 października 2009 r. przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Koszalinie zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, to organy administracji orzekające w sprawie postąpiły zgodnie z prawem, prawidłowo przy tym informując, że przewidzianą przez prawo formą kwestionowania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest złożenie odwołania do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, o czym zresztą skarżąca została pouczona w orzeczeniu z dnia 22 października 2009 r. Sąd wskazał, iż wbrew sugestiom skargi, orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 4 w Koszalinie z dnia 9 grudnia 1981 r., uznające skarżącą za inwalidę drugiej grupy z ogólnego stanu zdrowia, ustalające inwalidztwo czasowe, nie stworzyło po jej stronie jakichkolwiek praw nabytych dla sprawy o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.
Gdyby organy przyjęły, w okolicznościach niniejszej sprawy, tak jak tego domaga się skarżąca, że legitymuje się ona niepełnosprawnością znacznego stopnia, to orzekłyby wbrew temu, co wynika z dowodu mającego znaczenie w sprawie, a zatem z naruszeniem prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie D. Z. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę kasacyjną.
Podstawę skargi kasacyjnej wskazano jako:
- - "naruszenie prawa materialnego, tj. w szczególności § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 881 z póż. zm.) w zw. z art. 16 szczególnie ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 23 szczególnie ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992) - i według stanu z przed zmiany warunków z art. 16 tej ustawy. Nie wyjaśnienie twierdzenia skarżącej o znajdowaniu się w aktach sprawy zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności na trwałe sprzed 20 lat wydane według innego stanu prawnego.".
Na tej podstawie kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz jego zmianę na korzyść skarżącej poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji i postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem podatku VAT i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezydent Miasta Koszalina odmawiając prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie warunków z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że do uzasadnienia uprawnienia skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego należy zastosować orzeczenie z dnia 22 października 2009 r. Organ nie uwzględnił natomiast decyzji orzekającej o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącej na trwałe sprzed 20 lat, wydanej według innego stanu prawnego, które jako prawo nabyte winno być honorowane. Przed zmianą w ustawie o świadczeniach rodzinnych również przy umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługiwałby zasiłek pielęgnacyjny skarżącej.
Ponadto dla skarżącej niezrozumiałym jest, dlaczego w postanowieniu o niepełnosprawności jest jednocześnie stwierdzenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącej, zarówno Prezydent Miasta Koszalina jak i Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, mimo przedłożenia licznych dokumentów, nie rozpatrzył szczegółowo sprawy i niesłusznie orzekł o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, kiedy istnieje orzeczenie o niepełnosprawności na trwałe.
Skarżąca twierdzi, że spełnia ustawowe przesłanki dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego przede wszystkim wobec prawa nabytego przed 20 laty. Prawo nabyte w 1981 roku uprawniało niewątpliwie do zasiłku pielęgnacyjnego i nie bez powodu została zakwalifikowana do osób niezdolnych do pracy. Od początku, tj. od 1981 roku nie mogła pracować. Twierdzi również, iż zachodzi sprzeczność ustaleń wszystkich organów orzekających w tej sprawie z treścią zebranego w sprawie materiału oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. w zakresie ustalenia dokumentacji i wyjaśnienia sytuacji skarżącej. Wnosi więc, aby Sąd ponownie dokonał ustaleń z uwzględnieniem faktu, że stopień niepełnosprawności już w 1981 roku był poważny, a od tego czasu znacznie się pogarsza. Dlatego już w 1991 roku otrzymała rentę inwalidzką na stałe. Uszczerbek na zdrowiu po uszkodzeniu głowy z zamiarem zabójstwa jest nieuleczalny.
Występuje padaczka pourazowa i migrena z wymiotami, które to ataki wyłączają ją z życia na kilka, a nawet kilkanaście dni. W czasie takiego ataku nie jest w stanie podnieść się z łóżka, wymaga wówczas całodobowej opieki osoby drugiej. W czasie ataków, które ostatnio powtarzają się coraz częściej, nie może pozostawać bez opieki, jest wtedy niezdolna do samodzielnej, a brak opieki w tym czasie może doprowadzić do śmierci.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270), oznaczanej dalej: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że ocenia jedynie zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej; z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., które jednak w niniejszej sprawie nie występują. W takiej sytuacji zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wymaga na wstępie wyjaśnienia, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, zatem od jej prawidłowego sformułowania w zasadniczym stopniu zależy skuteczność tego środka zaskarżenia.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego wskutek jego błędnej wykładni polega na nadaniu treści normy prawnej zastosowanej w sprawie innego znaczenia, inaczej mówiąc - to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa - to błąd w subsumcji, sytuacja, gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano konkretnej właściwej normy prawnej, albo gdy ustalony stan faktyczny błędnie został uznany za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej. Swoje przekonanie o wyżej opisanej wadliwości zaskarżonego wyroku sporządzający skargę kasacyjną wnoszący taką skargę winien odpowiednio uzasadnić - w przypadku zarzutu błędnej wykładni powinien wskazać, jak dany przepis należy wykładać i dlaczego przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna, a w razie zakwestionowania prawidłowości zastosowania danego przepisu wyjaśnić, dlaczego przepis przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie ma związku ze stanem faktycznym sprawy i jaki inny przepis powinien być zastosowany. Zgłaszając natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać, które przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (P.p.s.a.) naruszył sąd pierwszej instancji oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. wymaga zatem prawidłowego ich określenia. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca opisanym wyżej wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko - radcowski postanawiając w art. 175 § 1 P.p.s.a., że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Opiera się to na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym pełnomocnikom zapewni odpowiedni poziom formalny i merytoryczny takiemu środkowi zaskarżenia.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie odpowiada opisanym wyżej wymogom ustawowym. Zarzut odnoszący się do prawa materialnego nie wskazuje postaci tego naruszenia (błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie), a sposób, w jaki został sformułowany, wskutek użycia nieostrych określeń "w szczególności", "szczególnie" każdorazowo przy powoływaniu przepisu prawa materialnego, którego naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, powoduje, że nie jest możliwe określenie granic skargi kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem, który rzeczywiście przepis według pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną został naruszony.
Nie sposób przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było objęcie zakresem zaskarżenia całokształtu uregulowań prawa materialnego, a "w szczególności" § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 881 z póż. zm.). Podobnie nie wiadomo, czy zaskarżenie obejmuje naruszenie art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w całości, na którą to składa się 7 jednostek redakcyjnych (ust. 1 - 7), a "szczególnie" ust. 2 pkt 2 i ust. 3" itp. Nieprecyzyjne i niezrozumiałe jest zawarte na końcu zdania zastrzeżenie "i według stanu z przed zmiany warunków z art. 16 tej ustawy" zważywszy, że art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych od daty ogłoszenia pierwotnego tekstu ustawy zmieniany był siedmiokrotnie.
Niejasny jest charakter drugiego zdania petitum skargi kasacyjnej: "Nie wyjaśnienie twierdzenia skarżącej o znajdowaniu się w aktach sprawy zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności na trwałe sprzed 20 lat wydane według innego stanu prawnego.". Mimo iż przytoczona treść wydaje się wskazywać na zarzut procesowy, to jednak z uwagi na niewskazanie odpowiedniego przepisu postępowania, którego naruszenie skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji, nie można treści tej uznać za zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do sformułowanych na wstępie zarzutów, lecz powiela treści zawarte we wcześniej wnoszonych środkach: odwołaniu oraz skardze. Powtarza zarzuty skierowane wobec orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności w Koszalinie z 22 października 2009 r., mimo wyjaśnienia już skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ani orzekające w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego organy administracji, ani sąd administracyjny, nie posiadają uprawnień do kwestionowania orzeczeń wydanych w przedmiocie inwalidztwa czy niepełnosprawności; natomiast jeżeli skarżąca nie zgadza się z takim orzeczeniem, a nadto - co wielokrotnie podnosi w swoich pismach - jej stan zdrowia się pogarsza, to powinna podjąć starania o jego zmianę.
Całkowicie błędny jest prezentowany przez pełnomocnika pogląd o znacznym stopniu niepełnosprawności na trwałe, które - jak utrzymuje - ustalono wobec skarżącej w 1981 roku i jako "prawo nabyte" powinno być uwzględnione przy ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nieporozumieniem jest przypisywanie orzeczeniu ustalającemu grupę inwalidzką cech prawa nabytego, które z istoty swej odnosi się do sfery praw określonego podmiotu, a nie do stanu zdrowia osoby fizycznej. Poza tym autorka skargi kasacyjnej podaje niezgodnie z treścią orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Koszalinie z dnia 9 grudnia 1981 r., że ustalone inwalidztwo jest "trwałe", podczas gdy D. Z. zaliczono do drugiej grupy inwalidów z zastrzeżeniem, że inwalidztwo jest czasowe. Skarżąca ponadto wydaje się nie przyjmować do wiadomości, że jej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożony w dniu 10 września 2010 r. organ administracji publicznej obowiązany jest, stosownie do art. 6 § 1 K.p.a., rozpoznać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawnych, a nie "według stanu z przed zmiany warunków z art. 16 tej ustawy".
Według obowiązujących przepisów, tj. art. 16 ust. 1-3 oraz art. 3 pkt 20 i 21 ustawy o zasiłkach rodzinnych, mając na uwadze aktualne na dzień rozpoznawania wniosku orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Koszalinie z dnia 22 października 2009 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności skarżącej, nie można było stwierdzić uprawnienia D. Z. do wnioskowanego świadczenia.
W tych warunkach wniesiona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.