Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 943/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po roz[..] skargi J.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 kwietnia 2014 r. nr [..]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko radcy prawnego w części dotyczącej grupy uposażenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [..]z dnia 4 lutego 2014 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że po przeprowadzeniu - wszczętego na wniosek płk. J.P. - postępowania, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [..]z dnia 6 czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji nr [..] (pkt 92) z dnia 13 lipca 1999 r., w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe radcy prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [..], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do grupy uposażenia U-14, nie podzielając zarzutu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z póżn. zm.), który to przepis stanowi zakaz przyznania radcy prawnemu uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska.
Jednocześnie podniesiono, że w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [..] nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, wobec czego porównania uposażenia dokonano w odniesieniu do innych kluczowych stanowisk występujących w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [..]. W wyniku tego porównania nie dopatrzono się rażącego naruszenia przywołanego przepisu ustawy o radcach prawnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [..]z dnia 31 lipca 2012 r.
W wyniku skargi J.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/WA 1860/12, uchylił wydane decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za błędne stanowisko organu, zgodnie z którym sytuację uposażeniową radcy prawnego należy odnosić wyłącznie do stanowisk służbowych przewidzianych w jednostce wojskowej, w której pełni on służbę wojskową. Wskazał, iż porównania uposażenia radcy prawnego należy dokonać do stanowisk służbowych głównych specjalistów występujących w Siłach Zbrojnych. Zdaniem Sądu nie ma bowiem znaczenia prawnego, że stanowisko głównego specjalisty nie znajduje się w strukturze etatowej konkretnej jednostki wojskowej, istotne jest, że takie stanowisko występuje w Siłach Zbrojnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1343/13, oddalił skargę kasacyjną Ministra Obrony Narodowej wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stał się on prawomocny od dnia 19 listopada 2013 r.
Organ stwierdził, iż uwzględniając wskazania sądu administracyjnego zawarte w ww. wyroku, ponownie rozpatrzył wniosek płk. J.P. z dnia 5 kwietnia 2012 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [..] (pkt 92) z dnia 13 lipca 1999 r., dotyczącej wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe radcy prawnego, w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U-14.
Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalił, że płk J.P., w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego - na które został wyznaczony wskazaną wyżej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [..] (pkt 92) - otrzymywał uposażenie zasadnicze na poziomie wynikającym z art. 224 ust.1 ustawy o radcach prawnych. W związku z powyższym stwierdzając, iż w sprawie nie nastąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, skutkujące nieważnością przedmiotowego aktu administracyjnego - Minister Obrony Narodowej decyzją nr [..]z dnia 4 lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [..] (pkt 92) z dnia 13 lipca 1999 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J.P..
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 3 kwietnia 2014r. nr. [..]utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 4 lutego 2014r.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [..]z dnia 30 października 1997 r. nie była – wbrew twierdzeniom strony – decyzją "płacową", na podstawie której została wydana decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [..] (pkt 92) z dnia 13 lipca 1999 r., lecz była aktem wewnątrzresortowym, systematyzującym i hierarchizującym stanowiska radców prawnych i głównych specjalistów – na tym samym poziomie – w resorcie obrony narodowej. Jednocześnie zauważył, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1281/12 (wyrok z dnia 26 października 2012 r.), jak również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 334/13 (wyrok z dnia 19 listopada 2013 r.) – nie dopatrzył się niekonstytucyjności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [..]z dnia 30 października 1997 r.
Zgodnie z wprowadzoną do użytku służbowego – decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [..]z dnia 30 października 1997 r. w sprawie zaszeregowania stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych – głównych specjalistów oraz radców prawnych (Dz. Rozk. MON z 1997 r., poz. 174) – "Tabelą zaszeregowania do grup uposażenia stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych – radców prawnych" oraz "Tabelą zaszeregowania do grup uposażenia stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych – głównych specjalistów", stanowiska służbowe radców prawnych i głównych specjalistów zostały zaszeregowane na tym samym poziomie, w zależności od poziomu usytuowania jednostki wojskowej, w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych RP. Stanowiska te były zaszeregowane do grup uposażenia od U-20 do U-09. Przywołany akt przewidywał, że stanowiska służbowe głównych specjalistów oraz radców prawnych usytuowane w Wojewódzkich Sztabach Wojskowych były zaszeregowane do grupy uposażenia U-14.
Omawiana decyzja była aktem wewnątrzresortowym i zawierała informacje o zaszeregowaniu stanowisk służbowych radców prawnych i głównych specjalistów. Nie istniał bowiem akt normatywny, wskazujący zaszeregowanie wszystkich stanowisk służbowych do grup uposażenia. Informację o zaszeregowaniu można było pozyskać tylko w wyniku przeglądu kilku tysięcy etatów jednostek wojskowych. Przedmiotowa decyzja nie była podstawą prawną decyzji wyznaczających żołnierzy zawodowych - radców prawnych na stanowiska służbowe. Stanowi natomiast dowód tego, że zaszeregowanie stanowisk służbowych radców prawnych i głównych specjalistów, było na tym samym poziomie.
Organ I instancji sprawdził również, czy w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych występowały stanowiska służbowe głównych specjalistów, zaszeregowane na poziomie zaszeregowania stanowiska zajmowanego przez płk. J.P. w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym radcy prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [..], na które to stanowisko oficer został wyznaczony kwestionowaną - obecnie - decyzją. W wyniku dokonanego przeglądu niektórych archiwalnych etatów jednostek wojskowych, dokonano ustalenia, że stanowiska głównych specjalistów, były zaszeregowane do grup uposażenia: U-15 (w Wojskowym Instytucie Chemii i Radiometrii, etat nr 71/047/0; w Wojskowym Instytucie Higieny i Epidemiologii, etat nr 77/071/0), U-13 (w Wojskowym Dozorze Technicznym, etat nr 02/169/0; w Inspektoracie Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, etat nr 02/166/0).
Ponadto stanowiska służbowe głównych specjalistów były zaszeregowane do grupy uposażenia U-10 (np. w dowództwach Rodzajów Sil Zbrojnych i dowództwach okręgów wojskowych) oraz do grupy uposażenia U-09 (w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej).
Organ wskazał, iż płk J.P., w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [..], zaszeregowanego do grupy uposażenia U-14, otrzymywał uposażenie zasadnicze na poziomie wynikającym z art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych i uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obciążona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności decyzja ta nie narusza rażąco prawa.
Na marginesie organ zauważył, iż zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1617/12, jak również wcześniejszym orzeczeniem NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 894/07, przyjąć należy, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, i której wynik jest sporny w judykaturze. Natomiast jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 2 lipca 2013 r. wykładnia przepisu art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, nie była i nie jest jednoznaczna i oczywista.
Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [..]z dnia 3 kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi J.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 5 kwietnia 2012 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [..] (pkt 92)z dnia 13 lipca 1999 r. w sprawie wyznaczenia płk J.P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [..], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U-14, organ nie miał na uwadze treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1860/12 zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 lipca 2012 r. i decyzję ją poprzedzającą przesądził, że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy uposażenie przyznane radcy prawnemu będącemu żołnierzem zawodowym, kształtowało się na poziomie głównego specjalisty, a z akt wynika, że nie odpowiadało ono temu poziomowi uposażenia.
Zdaniem Sądu I instancji, przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony, także i dlatego, że mając wytyczne Sądu, organ powołuje się na nowe okoliczności, mianowicie te, które wynikają z regulacji wewnętrznych ustalających ówczesne uposażenie skarżącego. Stosowanie regulacji wewnętrznych w zakresie ustalania uposażenia żołnierza dodatkowo wskazuje na naruszenie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wylicza kategorie aktów prawnych określanych mianem źródeł prawa, wśród których brak jest regulacji wewnątrzresortowych.
Organ dokonując ponownego rozpoznania sprawy winien kierować się wskazaniami zawartymi w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r., sprawdzając czy ustalone mocą decyzji w 1999 r. uposażenie jest prawidłowe i czy decyzja ta nie zawiera kwalifikowanych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Obrony Narodowej, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku dokonania błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 153 wskazanej ustawy, że organ w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego naruszył ten przepis, skutkiem czego nie wyjaśnił w sposób dostateczny czy uposażenie wnioskodawcy jest prawidłowe i czy kwestionowana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, gdy w rzeczywistości organ przy podejmowaniu obu uchylonych przez Sąd decyzji kierował się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 roku (sygn. akt II SA/Wa 1860/12) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 roku (sygn. akt I OSK 1343/13);
2) art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a zatem skarga na decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [..]z dnia 3 kwietnia 2014 powinna zostać oddalona.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że działanie organu przejawiające się podjęciem decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [..]zostało dokonane z naruszeniem oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 roku (sygn. akt II SA/Wa 1860/12) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 roku (sygn. akt I OSK 1343/13);
2) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu Sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ tylko do wykonania tych wytycznych, uniemożliwiając jednocześnie organowi w ramach ponownego rozpoznania sprawy wyjście ponad sprecyzowane przez ten Sąd wytyczne i powołanie się na nowe okoliczności, które de facto istniały w chwili podjęcia kwestionowanej decyzji.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Analiza skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej prowadzi do wniosku, że wszystkie przedstawione w niej zarzuty dotyczą jednej kwestii, a mianowicie oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013r. – art. 153 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Istotnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że Minister Obrony Narodowej naruszył art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający skontrolowanie poprawności oceny Sądu I instancji. Sąd nie wyjaśnił motywów swojej oceny, nie odniósł się do argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji, z której wynika że ponownie rozpoznając sprawę kierował się wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie pozwala na poznanie motywów rozstrzygnięcia.
W dalszej części bardzo lapidarnego uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie art. 153 P.p.s.a. upatruje także w powołaniu się przez organ na nowe okoliczności, a mianowicie te które wynikają z regulacji wewnętrznych. Sąd nie rozwija jednak tego twierdzenia i nie przedstawia żadnej argumentacji na jego poparcie.
Pomimo, że w oparciu o uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wiadomo dlaczego skarga została uwzględniona, skarżący kasacyjnie nie postawił w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., podczas gdy jak wskazano to wcześniej Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Powyższy brak w konstrukcji skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie w sprawie ponieważ uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę podstaw skargi kasacyjnej. Nie znając szczegółowych motywów jakimi kierował się Sąd I instancji nie można wypowiedzieć się w kwestii, czy doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a.
Taki wyrok nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jak stwierdził to w wyroku z dnia 15 czerwca 2016r. II GSK 284/15 LEX nr 2106609 Naczelny Sąd Administracyjny wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów - powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku ocena prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Braku kompletności uzasadnienia nie można utożsamiać z ewentualną wadliwością jego argumentacji.
Wobec nieumieszczenia w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, a także niewskazania na czym miała polegać wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, orzeczenie to uchyla się w tym zakresie spod kontroli kasacyjnej.
W wyroku z dnia 25 lutego 2016r. I OSK 2222/14 LEX nr 2080554 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do podniesionych przez stronę zarzutów, a przede wszystkim brak odniesienia się Sądu I instancji do wszystkich ustaleń faktycznych sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać przyznanych mu uprawnień kontrolnych. Obowiązkiem Sądu I instancji jest dokonanie kompleksowej i precyzyjnej analizy całości sprawy, umożliwiającej rzeczywistą i efektywną kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach nadzoru judykacyjnego sprawowanego w trybie postępowania kasacyjnego. W przeciwnym razie Naczelny Sąd Administracyjny, w sprzeczności z powierzonymi mu kompetencjami, a w szczególności w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zmuszony byłby dokonywać samodzielnej oceny działalności organów administracji.
Nie powołując w podstawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej uniemożliwił wykonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny jego funkcji kontrolnej i z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.