Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 783/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. i M. W. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica, w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 54/09.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 54/09, w sprawie ze skargi D. i M. W. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Burmistrza Gminy Trzebnica do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2007 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Odpis tego wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi został doręczony Burmistrzowi Gminy Trzebnica w dniu 20 kwietnia 2011 r.
W dniu 8 lutego 2011 r., po uzyskaniu odpisu nieprawomocnego wzmiankowanego wyroku, Burmistrz Gminy Trzebnica rozesłał zapytanie ofertowe w celu wyłonienia geodety mającego doprowadzić do rozgraniczenia nieruchomości. Wyłoniony geodeta - A. J. w dniu 18 kwietnia 2011 r. złożył w siedzibie Urzędu Miejskiego w Trzebnicy pismo o rezygnacji z wykonania zlecenia w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM - 1 położonych w N.. Kolejny wyłoniony przez organ I instancji geodeta - J. B. wyznaczył termin rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] w N. na dzień 1 czerwca 2011 r. W dniu 31 maja 2011 r. D. W. zwróciła się do geodety prowadzącego rozgraniczenie o przełożenie terminu wykonania czynności, tłumacząc to tym, że nie otrzymała wezwania do stawienia się na rozgraniczenie.
Wobec tego, że geodecie nie udało się skutecznie zawiadomić skarżących, zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie o możliwość wyznaczenia kolejnego terminu przeprowadzenia rozgraniczenia, który ostatecznie został ustalony na dzień 15 lipca 2011 r. Przed wyznaczonym terminem przeprowadzenia czynności rozgraniczenia D., M., M. i J. W. zażądali wyłączenia geodety J. B. z udziału w prowadzonym postępowaniu. Burmistrz Gminy Trzebnica nie znalazł podstaw i nie podzielił argumentów stron, zarzucających geodecie stronniczość i brak kompetencji do przeprowadzenia czynność rozgraniczenia nieruchomości. W dniu 15 lipca 2011 r. uprawniony geodeta dokonał czynności rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM - 1 w N. i sporządził protokół graniczny nr 2, a także wydał opinię dotyczącą przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości.
W piśmie z dnia 22 września 2011 r. D. W. wezwała Burmistrza Gminy Trzebnica do wykonania wyroku z dnia 23 listopada 2010 r.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Burmistrz Gminy Trzebnica po rozpatrzeniu wszystkich wniosków, uwag, skarg, wezwań i zażaleń kierowanych przez skarżących oraz odpowiedzi geodety J. B. z dnia 22 września 2011 r. na ich wniosek o skorygowanie protokołu granicznego, a także na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami gruntu nr [...], nr [...], nr [...], a także działki nr [...] z działkami gruntu nr [...], nr [...], nr [...] i sprawę rozgraniczenia tych działek przekazał do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Trzebnicy. Ponadto, wydaną w tym samym dniu decyzją nr [...] r. Burmistrz umorzył postępowanie administracyjne wszczęte tym samym wnioskiem w sprawie rozgraniczenia działki nr [...].
Pismem z dnia 31 października 2011 r. D. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2010 r. Skarżący podnieśli, że właściwy w sprawie organ administracyjny uchyla się od podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego wskazanych wyżej nieruchomości, położonych w obrębie wsi N. w Gminie Trzebnica.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że Burmistrzowi Gminy Trzebnica nie można zarzucić niewykonania wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 54/09. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania po doręczeniu Burmistrzowi Gminy Trzebnica odpisu wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. i stwierdził, że wszystkie istotne dla sprawy czynności zostały podjęte przed skierowaniem przez D. W. do Burmistrza Gminy Trzebnica w dniach 21 i [...] września 2011 r. wniosku o usunięcie stanu naruszenia prawa oraz przed wezwaniem do wykonania wyroku.
W ocenie Sądu, podjęte czynności świadczą o właściwym potraktowaniu wytycznych zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że to właśnie na skutek wniosku D. W. nie doszło do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w pierwotnie ustalonym terminie - w dniu 1 czerwca 2011 r. Z uwagi na brak dowodu doręczenia wezwania do stawienia się na rozgraniczenie, termin czynności rozgraniczenia został przełożony na 15 lipca 2011 r. Zdaniem Sądu, również kolejne czynności organu świadczyły o stosowaniu się do wytycznych wynikających z uzasadnienia wyroku. Wprawdzie decyzja końcowa została wydana po wezwaniu do wykonania wyroku, ale było to spowodowane oczekiwaniem organu na udzielnie odpowiedzi geodety co do wniosku D. W. z dnia 13 września 2011 r., dotyczącego skorygowania protokołu z przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2011 r. czynności rozgraniczeniowych. W dniu 22 września 2011 r. geodeta J. B., odnosząc się do tego wniosku, podtrzymał treść protokołu i uznał wniosek za bezzasadny. Reasumując, w ocenie Sądu, przedłużenie prowadzonego postępowania nastąpiło wyłącznie z przyczyn zależnych od Państwa W..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D. i M. W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących przez Naczelny Sąd Administracyjny odszkodowania w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz odszkodowania, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Ponadto skarżący kasacyjnie domagali się stwierdzenia bezczynności po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ramach powołanych obu podstaw kasacyjnych skarżący postawili zarzut naruszenia następujących przepisów:
- - art. 154 § 3 P.p.s.a. poprzez niewykonanie przez Burmistrza Gminy Trzebnica wyroków Sądu I instancji z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 3/09 i dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 54/09;
- - art. 134 § 1 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie;
- - art. 135 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i pozostawienie sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia wobec bezczynności organu od 2003 r. i niewydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek skarżących i działek sąsiednich;
- - art. 134 § 2 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1a i c, pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.
Ponadto skarżący podnieśli zarzut rażącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 2 K.p.a., ponieważ w ich ocenie organ nie może umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego z tej przyczyny, że jest ono korzystniejsze dla strony od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych przedstawiono wywód na temat instytucji umorzenia postępowania odwoławczego i podniesiono, że brak jest podstaw do jej zastosowania w sytuacji niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz pominięcia okoliczności wskazywanych przez skarżących. Argumentowano również, że od 2003 r. nie doszło do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a czynności podejmowane przez organ są pozorne i mają na celu jedynie przedłużenie postępowania. Takie zachowanie organu, zdaniem skarżących, świadczy o naruszeniu przepisów Prawa geodezyjnego oraz Konstytucji.
Ponadto skarżący obszernie odnieśli się do meritum sprawy, wskazując, że wszelkie zmiany granic dokonywane przez organ odbywały się bez wiedzy i udziału skarżących, co stanowi o bezprawnym działaniu właściwych władz administracyjnych. Odnosząc się do przebiegu postępowania rozgraniczeniowego skarżący kasacyjnie zarzucili, że uprawniony geodeta J. B. nie został wyłoniony "w przetargu", ale został powołany na zlecenie Burmistrza. Dalej zakwestionowali prawidłowość czynności podejmowanych przez geodetę i wskazali na naruszenie przez niego Prawa geodezyjnego oraz "interesu społecznego". Podnieśli również, że nie doręczono im zawiadomienia o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia rozgraniczenia w dniu 31 maja 2011 r. oraz dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania.
Również Sąd I instancji, pomimo wielokrotnych wniosków skarżących, nie przeprowadził, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów. Natomiast z treści dołączonych do sprawy akt wynika, że dokumenty były fałszowane. Z kolei wydana przez organ decyzja z dnia [...] września 2011 r. o umorzeniu postępowania nie została doręczona skarżącym do dnia rozprawy.
W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2013 r. skarżący podtrzymali zarzuty dotyczące wadliwości rozstrzygnięcia organu administracyjnego oraz zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia tego postępowania. Wnioskowali o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dotyczących meritum sprawy, tj. właściwego przebiegu granic i miejsca posadowienia budynku stanowiącego ich własność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należało, że znowelizowany przepis art. 154 P.p.s.a. ma następujące brzmienie:
§ 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.
§ 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
§ 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.
§ 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Skarga, o której mowa w art. 154 P.p.s.a. może być zatem wniesiona tylko w jednym z dwu przypadków, a mianowicie niewykonania przez organ administracyjny wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność albo w razie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracyjny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.
W rozpoznawanej sprawie w grę wchodziła ta pierwsza możliwość i skarżący w istocie domagali się stwierdzenia, że organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 54/09, wydanego w sprawie bezczynności organu załatwiającego ich wniosek rozgraniczeniowy.
Z kolei roszczenie odszkodowawcze przewidziane w § 4 i 5 dochodzone być może jedynie odrębnie, a nie w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie jednoznacznie przyjmuje się, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu niewykonania wyroku sądowego stanowi rodzaj odpowiedzialności cywilnoprawnej obligacyjnej, a roszczenie odszkodowawcze z tego tytułu stanowi sprawę mającą za przedmiot stosunek prawny o charakterze cywilnym (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, T. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 804).
Oznacza to, że wyrażone w skardze kasacyjnej żądanie zasądzenia odszkodowania, o którym mowa jest w art. 154 § 4 i 5 P.p.s.a. nie było możliwe do rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zarzut podniesiony w tym kierunku pod adresem Sądu I instancji nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Podobnie przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. nie może być podstawą roszczeń odszkodowawczych, gdyż dotyczy on wyłącznie wysokości możliwej do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w § 1.
Z kolei ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), przywołana również dopiero w skardze kasacyjnej, określa zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów, które ponoszą odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej. Stąd też niezrozumiałe jest żądanie przez skarżących zasądzenia na ich rzecz odszkodowania na podstawie przepisów tej ustawy.
Podkreślić należy, że skarga na niewykonanie wyroku, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. jest odrębną skargą wniesioną przez uprawiony podmiot, inną od skargi, w wyniku rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ (niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub bezczynność organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności). Istotą skargi jest tu wymierzenie sankcji za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego.
W zależności od charakteru sprawy uwzględnienie skargi może polegać na zastosowaniu jednego lub obu środków prawnych określonych w art. 154 § 1 i 2. Przedmiotem oceny sądu nie może być natomiast zgodność z prawem aktu poprzednio wydanego, którego organ nie wykonał ani zgodność z prawem aktu, który został wydany w wyniku zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W tym znaczeniu przedmiotem kontroli nie jest żaden akt w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a.
Zgodzić się zatem należało z Sądem I instancji, że przedmiotem kontroli w takim wypadku nie mogła być merytoryczna treść decyzji wydanej przez organ administracyjny, który wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 54/09 zobowiązał Burmistrza Gminy Trzebnica jedynie do rozpoznania wniosku skarżących w określonym terminie, nie wskazując przy tym wyboru rodzaju właściwego rozstrzygnięcia.
Podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 134 § 1 i 2 oraz 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i c, pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. nie miało zatem miejsca.
Podobnie zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. na skutek nieprzeprowadzenia dowodów z dokumentów nie może być usprawiedliwiony, gdyż strona wnioskująca o ich przeprowadzenie zmierzała wyłącznie do merytorycznej kontroli postępowania rozgraniczeniowego, podczas, gdy – jak już wyżej wspomniano – kontrola taka nie mieściła się w granicach sprawy dotyczącej skargi na niewykonanie wyroku z dnia 23 listopada 2011 r.
Uwadze skarżących kasacyjnie uszło, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) przewidują możliwość dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w związku z prowadzeniem postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Przepis art. 33 ust. 1 stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (w takim wypadku sprawa zostaje przekazana sądowi powszechnemu dopiero na etapie odwoławczym – art. 33 ust. 3).
Z kolei przepis art. 34 ust. 1 i 2 przewiduje, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takim wypadku właściwy organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
Te dwa sposoby załatwienia sprawy rozgraniczeniowej są równoprawne i nie można zarzucić organowi, że dokonując wyboru wariantu drugiego nie załatwił wniosku strony domagającej się rozgraniczenia i tym samym nie wykonał wyroku sądu administracyjnego dotyczącego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, zobowiązującego go wyłącznie do rozpoznania wniosku, jak to było w rozpoznawanej sprawie. Trzeba przy tym zauważyć, że w chwili wniesienia skargi decyzja w sprawie już zapadła, a jej merytoryczna zgodność z prawem może być przedmiotem oddzielnego postępowania kontrolnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.