Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SAB/Wa 335/16) oddalił skargę R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] kwietnia 1994 r. Wojewoda Gorzowski ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie gazociągu tranzytowego przez terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na terenie województwa gorzowskiego przez terytorium Gmin: [...].
Decyzją z [...] września 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. zezwolił [...] S.A. w W. na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu, urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]. Powyższą decyzję z [...] września 1995 r. Wojewoda Gorzowski utrzymał w mocy decyzją z [...] grudnia 1995 r., zaś skargę na tę ostatnią Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 23 maja 1996 r. sygn. akt SA-P-3200/96.
R. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gorzowskiego z [...] kwietnia 1994 r.
Decyzją z [...] listopada 1998 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 1999 r.) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody Gorzowskiego z [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej działek nr [...]. Obie te decyzje uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 września 2001 r. sygn. akt IV SA 781/99.
Decyzją z [...] sierpnia 1998 r. Wojewoda Gorzowski ustalił na rzecz R. W. odszkodowanie za szkody wyrządzone na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. W., a postanowieniem z [...] marca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast zawiesił postępowanie odwoławcze.
R. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gorzowskiego z [...] grudnia 1995 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] sierpnia 1995 r., co zostało zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z [...] marca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. do czasu rozstrzygnięcia ww. sprawy o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z [...] kwietnia 1999 r. Wojewoda Lubuski zawiesił postępowanie z wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gorzowskiego z [...] kwietnia 1994 r.
W dniu 9 sierpnia 2004 r. R. W. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] sierpnia 1998 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2004 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] marca 2005 r.) Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania odwoławczego. Wyrokiem z 12 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 874/05) uchylił oba ww. postanowienia. Ponownie prowadząc postępowanie, Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2010 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2010 r.) odmówił podjęcia postępowania odwoławczego. Wyrokiem z 27 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2264/10) oddalił skargę na ww. postanowienie.
(Prawomocnym) wyrokiem z 4 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 207/14) oddalił skargę R. W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] sierpnia 1998 r.
R. W. ponownie wystąpił ze skargą na przewlekłość Ministra w przedmiocie rozpatrzenia jego odwołania.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak podkreślił Sąd skarżący upatruje przewlekłości postępowania w tym, że od ponad 17 (obecnie już 18) lat nie rozpoznano jego odwołania od decyzji z [...] sierpnia 1998 r. I choć bez wątpienia sprawa ta trwa bardzo długo, to jednak okoliczność ta nie świadczy o przewlekłym jej prowadzeniu przez Ministra. Analiza akt sprawy wskazuje, że na tak długi okres rozpoznawania odwołania wpływają okoliczności niezależne od Ministra. W tym zakresie Sąd przywołał postanowienie z [...] marca 1999 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] sierpnia 1998 r. i postanowienie Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 1999 r. o zawieszeniu postępowanie o wznowienie postępowania oraz podkreślił, że z pisma Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego z 29 sierpnia 2016 r. wynika, że postępowanie wznowieniowe dotyczące zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu na nieruchomości skarżącego, jest nadal zawieszone z uwagi na niezakończenie postępowania nieważnościowego.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle art. 103 K.p.a. okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Ponieważ okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, a rozpoznając skargę na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.
Sąd wskazał także na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 33/99, w którym uznano, że rozstrzygnięcie w sprawie legalności decyzji zezwalających na przeprowadzenie gazociągu jest zagadnieniem wstępnym i istniały podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości decyzji zezwalających na przeprowadzenie rurociągu. Nadto skarga na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania przez Ministra Infrastruktury została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2264/10), ponieważ nie ustała przyczyna z powodu, której zawieszono postępowanie odwoławcze. Ma to z kolei znaczenie z uwagi na treść art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zainicjowane z kolei przez skarżącego postępowanie wznowieniowe w sprawie dotyczące decyzji zezwalającej na przeprowadzenie przewodów, stanowiące zagadnienie wstępne dla postępowania o odszkodowanie za zajęcie przedmiotowych nieruchomości, jest nadal zawieszone.
Nie ustała zatem przyczyna zawieszenia i brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. Sąd badał przy tym, czy powyższy stan nie uległ zmianie, po wyroku z 4 września 2014 r. (sygn. akt I SAB/Wa 207/14), oddalającego już raz skargę na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w niniejszej sprawie, który to wyrok wiąże Sąd.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. W istocie Sąd zaakceptował postępowanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który naruszył art. 35 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 – zwanej dalej Konstytucją RP), ponieważ od 17 lat i 10 miesięcy przewleka postępowanie odwoławcze.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r., zobligowanie Ministra do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, podkreślić trzeba, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie była już przedmiotem wcześniejszej oceny sądów administracyjnych, które nie dopatrzyły się jego prowadzenia w sposób przewlekły. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1222/15) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przedmiocie.
W konsekwencji tego wyroku aktualny stan przewlekłości mógł być badany jedynie od dnia wydania poprzedniego wyroku do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, tj. okres od 5 września 2014 r. do 6 marca 2017 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2329/16 i 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1355/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie zwrócić należało uwagę, że ocena prawna zaprezentowana w powyższych wyrokach była wiążącą tak dla Sądu pierwszej instancji oceniającego niniejszą skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną na zasadzie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. W wyrokach tych natomiast, odwołując się do przesądzonej w innych, prawomocnych wyrokach kwestii prawidłowości zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 33/99 i I SAB 34/99 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2264/10) oraz wynikającej z art. 103 K.p.a. zasady, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, wykluczono możliwość zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. i stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego.
Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła żadna taka zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od wiążących stanowisk zawartych w ww. wyrokach z dnia 16 grudnia 2015 r. i 4 września 2014 r., zaś postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone, to nie można było uwzględnić skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Słusznie na ten fakt wskazywał również Sąd pierwszej instancji, szeroko przytaczając treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2015 r.
Zwrócić również należało uwagę, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 1995 r. o zezwoleniu na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu. Ta z kolei została zawieszona na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji gazociągu tranzytowego. Tym samym skarżący nie został pozbawiony ochrony prawnej, ale winien skierować środki zwalczania przewlekłości postępowania w stosunku do postępowania, którego brak zakończenia wstrzymuje możliwość prowadzenia innych postępowań, a więc postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 r. O tej okoliczności również informował skarżącego Sąd pierwszej instancji.
W tym stanie sprawy nie podlegał uwzględnieniu przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 P.p.s.a. i art. 35 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.