Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 399/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. R., uchylił postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] i poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o zatwierdzeniu z urzędu zmiany użytków i klas glebowych m.in. działki ewid. nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa, w ten sposób, że w miejsce użytku gruntowego "[...]" (W) wpisano użytek gruntowy "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" (Wp). Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji i następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. J. R. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. "zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i § 2". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., organ wojewódzki odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony.
Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego wskazując, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz decyzji nadzorczej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Był jedynie informowany o kolejnych etapach postępowania oraz rozstrzygnięciu z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte na skutek jego skarg dotyczących danych wskazanych w ewidencji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. sprawie w ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454, ze zm.), interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, mają tylko podmioty posiadające określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą.
Jest to katalog zamknięty, dlatego stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nadzorczą organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie powinny być osoby mające uprawnienia określone w powołanych aktach prawnych do działki ewid. nr [...] objętej tą decyzją. Wnioskodawca nie ma żadnych uprawnień do tej działki, jest natomiast właścicielem działek ewid. nr [...] i nr [...] sąsiadujących z działką ewidencyjną nr [...] (powstałą po podziale działki [...]).
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 741/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę wnioskodawcy na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r., ale w wyniku złożenia skargi kasacyjnej przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2363/14, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdzając, że rolą Sądu była ocena, czy na gruncie art. 28 kpa organ odwoławczy właściwie określił legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił uznając, że organy w ogóle nie dokonały oceny interesu prawnego skarżącego w oparciu o konkretne okoliczności tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że jeśliby Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena interesu prawnego skarżącego (w rozumieniu art. 28 kpa) wymaga jeszcze wyjaśnienia pewnych okoliczności lub podjęcia zupełnie innych ustaleń, niż te, które dotychczas poczynił organ, to powinien dać temu wyraz, stawiając organowi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, czy też art. 107 § 3 kpa.
Sąd pierwszej instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. stwierdził m.in., że nie wystąpiła żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez Sąd od zasady związania wyrokiem NSA. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu. Przytaczając treść oceny prawnej Sądu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 kpa.
Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 149 § 3 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę, że nie zachodzi w niniejszej sprawie przypadek oczywistości braku interesu prawnego skarżącego, zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie, należy uznać za przedwczesne, naruszające powołany art. 149 § 1 kpa. Organ ocenił bowiem legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania poza postępowaniem administracyjnym. Sąd pierwszej instancji uznał więc, że bez tego naruszenia rozstrzygnięcie organu byłoby inne.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. Główny Geodeta Kraju zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, przez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie w postaci przyjęcia, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w sprawie przepis ten nie ma zastosowania,
- - art. 190 ppsa, przez jego niezastosowanie w sprawie w postaci pominięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny,
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 193 ppsa, przez jego niezastosowanie w sprawie w postaci niezastosowania się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, tj. niewyjaśnienie, w jakim zakresie ocena interesu prawnego wnioskodawcy, w rozumieniu art. 28 kpa, wymaga jeszcze wyjaśnienia pewnych okoliczności lub podjęcia zupełnie innych ustaleń niż te, które dotychczas poczynił organ,
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób zarzucane organowi naruszenie prawa, w świetle dotychczas dokonanych przez organ ustaleń co do oceny interesu prawnego wnioskodawcy, mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 3 w zw. z art. 28 kpa, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodzi przypadek oczywistości braku interesu prawnego wnioskodawcy nie będącego stroną postępowania nieważnościowego, którego wznowienia żąda, ani też postępowania zwykłego poprzedzającego wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, w żądaniu wznowienia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji błędnej wykładni także przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie tego przepisu i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie, są przedwczesne i podjęte zostały z naruszeniem art. 149 § 3 kpa, w sytuacji, gdy ocena interesu prawnego wnioskodawcy była dopuszczalna na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania, a w zakresie dokonanym przez organ wykazała oczywisty brak tego interesu po stronie skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji sformułował własną ocenę prawną, sprzeczną z poglądami prawnymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2363/14. W konsekwencji Sąd odstąpił także od wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania. Sąd w żaden sposób nie wykazał, w jakim zakresie dokonana przez Głównego Geodetę Kraju ocena interesu prawnego skarżącego (w rozumieniu art. 28 kpa) wymaga jeszcze wyjaśnienia pewnych okoliczności, ani też nie wskazał, że ocena ta wymaga podjęcia zupełnie innych ustaleń, niż te, które dotychczas poczynił organ. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował ani dopuszczalności, ani wartości dowodowej ustaleń w zakresie oceny interesu prawnego wnioskodawcy, jakie zostały dokonane przez Głównego Geodetę Kraju na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania.
Sąd natomiast, poza samym stwierdzeniem, że ustalenia te powinny być dokonane dopiero po wznowieniu postępowania, nie wytknął ich wadliwości co do istoty, ani też nie wyjaśnił na czym miałyby polegać wskazywane wątpliwości co do legitymacji materialnoprawnej wnioskodawcy, upoważniającej go do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., a jednocześnie obligujące organ do wszczęcia takiego postępowania. Sąd nie wykazał innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a tylko takie naruszenie wypełnia przesłankę uwzględnienia skargi określoną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2363/14, wydanym uprzednio w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ocenę organu odwoławczego, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., ani też stroną "zwykłego" postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., oraz, że skarżący nie dysponował takimi uprawnieniami, jak własność, władanie lub zarząd do działki nr [...]. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził uprzednio, że rolą Sądu pierwszej instancji była ocena, czy na gruncie art. 28 kpa organ odwoławczy właściwie określił legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zarzucając Sądowi pierwszej instancji nierozpoznanie istoty sprawy.
Wskazana ocena prawna pozostaje wciąż aktualna, ponieważ w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji nadal nie rozpoznał istoty sprawy. Nie dokonał bowiem oceny, czy ustalenia organu odwoławczego co do braku legitymacji przez wnioskodawcę w postaci nieposiadania przez niego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do ubiegania się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. są prawidłowe. Sąd pierwszej instancji skupił swoją ocenę jedynie na kwestii proceduralnej dotyczącej dopuszczalności badania przysługiwania wnioskodawcy interesu prawnego przed wznowieniem postępowania administracyjnego, uznając, że skoro posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego nie jest w sprawie oczywiste, to wymaga wyjaśnienia dopiero po wznowieniu postępowania.
Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku nie zakwestionował dopuszczalności dokonywania w niniejszej sprawie oceny tej okoliczności przed wznowieniem postępowania wyraźnie wskazując, że jeśli Sąd pierwszej instancji uzna, że ocena interesu prawnego skarżącego (w rozumieniu art. 28 kpa) wymaga jeszcze wyjaśnienia pewnych okoliczności lub podjęcia zupełnie innych ustaleń, niż te, które dotychczas poczynił organ, to powinien dać temu wyraz stawiając organowi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, czy też art. 107 § 3 kpa.
Ocena Sądu pierwszej instancji nie odnosi się do powołanych przepisów procedury administracyjnej pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wyraźnie wskazał na niewystąpienie żadnej z przesłanek pozwalających na odstąpienie od zasady związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 190 ppsa i to w sposób oczywisty. Wydał bowiem rozstrzygnięcie z całkowitym pominięciem uprzedniej oceny i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo że sam wskazał na związanie tą oceną i wytycznymi.
Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej, ponieważ lakonicznie uznał, że rozważenie przez organ przysługiwania wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie wznowienia postępowania dopiero po jego wznowieniu skutkowałoby innym rozstrzygnięciem organu. Sąd nie wykazał jednak, czy inne rozstrzygnięcie organu miałoby dotyczyć oceny przysługiwania wnioskodawcy interesu prawnego, czy też byłoby zdeterminowane faktem jego podejmowania po wznowieniu postępowania. Kategoryczność oceny Sądu co do innego rozstrzygnięcia organu - zgodnie z art. 141 § 4 ppsa - wymagała wyjaśnienia podstawy prawnej takiej oceny, tj. wskazania zakresu i motywów jurydycznych przemawiających za innym rozstrzygnięciem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami postępowania kasacyjnego wnioskodawcy oczekującego rozpoznania przez ten Sąd istoty sprawy.