Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt IV Sa/Gl 639/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił przyznania M. F. pomocy finansowej na zakup deski do prasowania, zasłon do kuchni oraz obrusu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania M. F., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, długotrwale chorą, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony w marcu 2016 r., tj. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, stanowił zasiłek stały w wysokości [...] zł i nie przekroczył kryterium dochodowego, ponadto skarżący regularnie korzysta z pomocy społecznej na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Organ podkreślił, że zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.s.") przysługuje w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. takiej, której zaspokojenie warunkuje podstawową egzystencję. Dodał, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej, powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób ubiegających się o pomoc powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy).
Następnie organ wskazał, że nie można uznać za niezbędną potrzebę życiową, sfinansowania zakupu deski do prasowania, zasłon do kuchni oraz obrusu, ponieważ "niezbędna potrzeba życiowa" w rozumieniu przepisów ustawy, to potrzeba elementarna, konieczna do egzystencji człowieka. Podkreślił, że chodzi o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). Ponadto organ wskazał, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego, a wydając ją organy orzekające powinny kierować się zarówno indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi wnioskodawcy, jak i potrzebami wszystkich podopiecznych. Podkreślił, że świadczenie to ma na celu zaspokojenie jedynie podstawowych potrzeb życiowych. W tym zakresie dodał, że w świetle zasad doświadczenia życiowego nie sposób przyjąć, aby do niezbędnych potrzeb życiowych można zaliczyć zaspokojenie wnioskowanych potrzeb, to jest; zakupu obrusu, zasłon do kuchni oraz deski do prasowania.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. F. zawarł stwierdzenia, z których wynika, że w jego ocenie, odmowa przyznania zasiłku celowego jest bezzasadna.
W motywach powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, na podstawie art. 3 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jego wysokości, podejmowania jest w ramach uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji trafnie organ podniósł, że chodzi o potrzeby, bez których zaspokojenia, powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). Prawidłowo przy tym organ odwoławczy podkreślił, że skarżący otrzymuje zasiłek stały z OPS w [...] w kwocie [...] zł. i w ramach możliwości finansowych tego organu, regularnie korzysta z pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Akta administracyjne zawierają zaś decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości oraz decyzję o przyznaniu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie [...] zł. Ponadto organ odwoławczy zasadnie wskazał bowiem, że potrzeby osób ubiegających się o pomoc powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej i w końcowej części uzasadnienia trafnie podkreślił, że wydając decyzję w przedmiocie zasiłku celowego, organy orzekające powinny kierować się zarówno indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi wnioskodawcy, jak i potrzebami wszystkich podopiecznych.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, przez co nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego, ani też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. F. zaskarżając ten wyrok w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 i 2 ustawy,
- 2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę, że nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasiłek celowy może być przyznany, w szczególności, na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. To właśnie użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" świadczy o tzw. uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Z woli ustawodawcy pewna sfera decyzyjności organów administracji publicznej została pozostawiona swobodzie rozstrzygania. Nie oznacza to jednak dowolności. W orzecznictwie podnosi się, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie noże egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy.
Ponadto organ oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna, była najtrudniejsza.
W rozpoznanej sprawie poza sporem pozostaje, że wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego na zakup obrusu, zasłon do kuchni oraz deski do prasowania, spełniał kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tego świadczenia. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, tj. aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia z dnia [...] kwietnia 2016 r., wynika, że skarżący posiadał jedynie dochód z tytułu uzyskiwanego zasiłku stałego w kwocie [...] zł miesięcznie.
Nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący, biorąc pod uwagę treść cytowanych na wstępie przepisów, rację należy przyznać Sądowi I instancji oraz organom pomocy społecznej, albowiem oceniając sytuację materialno-bytową skarżącego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czyniąc tym samym zadość przepisom postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Argumenty wysunięte w obu decyzjach są racjonalne i zbieżne z treścią materiału dowodowego. Organy słusznie wzięły pod uwagę treść żądania, sytuację materialną skarżącego. Podkreślenia wymaga, że zasiłki celowe mogą być przyznawane na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. W tej sytuacji samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania.
Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta (por. wyrok z dnia 31 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11, LEX nr 1145079).
Przyznanie stronie pomocy uzależnione jest zatem nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 3 ustawy nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania.
W świetle powołanych przepisów oraz okoliczności sprawy nie narusza prawa stanowisko, w myśl którego wskazane przez skarżącego potrzeby bytowe nie są niezbędnymi w rozumieniu ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.