Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 310/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K.L. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. K.L. (dalej skarżący) wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko: L.L. (dalej L.). We wniosku tym wskazał, że w skład jego rodziny wchodzi on sam, jego konkubina A.O. i dwoje dzieci: N.L. (dalej N.) - pierwsze dziecko w rodzinie i L.L.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2018 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) odmówił przyznania K.L. świadczenia wychowawczego na drugie dziecko: L.L. W uzasadnieniu decyzji Wójt przedstawił stan faktyczny sprawy, i podał że K.L. i A.O. żyją w związku nieformalnym i są rodzicami ich wspólnej córki L.L. W stosunku do N.L. ustalono alimenty od K.L.; miejsce pobytu ustalono przy matce. Wobec N.L. nie została ustalona opieka naprzemienna, a Sąd ustalił jedynie kontakty K.L. z córką N. Wójt powołał art. 2 pkt 16 ustawy [z dnia 11 lutego 2016 r.] o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci [Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm., dalej ppwd].
Od decyzji I instancji odwołał się K.L. reprezentowany przez adw. P.H., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego na drugie dziecko L.L. Odwołujący wskazał, że sprawuje nad córką N. opiekę wraz z matką na podstawie orzeczenia Sądu, która to opieka z uwagi na jej zakres jest opieką naprzemienną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2019 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2 pkt 14 i 16, art. 4 ust. 1-3, art. 5 ust. 1 ppwd po rozpatrzeniu odwołania K.L., utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2018 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy córka N. ze związku z K.L. może być uznana za członka rodziny K.L., w świetle definicji pojęcia "rodzina" sformułowanej w art. 2 pkt 16 ppwd. Zgodnie z tym przepisem, pojęcie "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Zdaniem Kolegium, zgodnie z tą definicją, dziecko rodziców rozwiedzionych..., zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, jedynie wtedy, gdy: jest ono, zgodnie z orzeczeniem sądu, pod opieką naprzemienną rodziców (a więc przebywa ono na przemian u jednego i drugiego rodzica) i opieka naprzemienna sprawowana jest w porównywalnych i powtarzających się okresach. Jak stanowi ów przepis - opieka naprzemienna nad dzieckiem winna wynikać wprost z orzeczenia sądu.
Z materiału dowodowego zgromadzonego przez Wójta wynika, że małoletnia N.L. jest córką odwołującego się ze związku z K.L. W aktach sprawy znajduje się [kserokopia] postanowieni[a] z [...] lipca 2016 r. sygn. akt I ACz [...] Sądu Apelacyjnego w Szczecinie (dalej Sąd Apelacyjny), oddalające zażalenie K.L. Jak wynika z uzasadnienia "wyroku" [s. 2 akapit przedostatni decyzji z [...] stycznia 2019 r.; winno być "postanowienia"], postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. [sygn. akt X RC [...]] Sąd Okręgowy w [...] (dalej Sąd Okręgowy] ustalił miejsce pobytu małoletniej córki stron N. przy matce i ustalił kontakty skarżącego z małoletnią córką N. Zatem opieka sprawowana przez K.L. i K.L. nad ich córką nie jest opieką naprzemienną, bowiem nie wynika to z orzeczenia Sądu i nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do włączenia małoletniej N.L. do członków rodziny (w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) K.L.
Na poparcie swego stanowiska Kolegium powołało wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 1046/17 (Lex 2417898) i odmówiło przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnią L.L., uznając ją za pierwsze dziecko w rodzinie.
Skargę wniósł K.L., zarzucając decyzji z [...] stycznia 2019 r. naruszenie prawa materialnego art. 2 pkt 16 i art. 1 ust. 1 ppwd, przez przyjęcie, że przepis ten wprowadził instytucję prawną opieki naprzemiennej, stanowiąc podstawę do ustalenia przez sąd rodzinny w orzeczeniu opieki naprzemiennej, podczas gdy podstawę uregulowania opieki nad dzieckiem stanowią przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, opieka naprzemienna jest zaś stanem faktycznym polegającym na uregulowaniu opieki rodziców żyjących w rozłączeniu nad dzieckiem w sposób równomierny. Wskazując owe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja z [...] stycznia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2018 r. odmawiającą przyznania K.L. świadczenia wychowawczego na drugie dziecko L.L.
W sprawie stan faktyczny jest niesporny i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach. Sporna jest jedynie interpretacja przez organy administracji złożonych przez skarżącego orzeczeń sądowych, w szczególności odnośnie do ustalenia, czy rodzicom małoletniej przyznana została opieka naprzemienna.
Podstawę materialnoprawną rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę L. stanowi ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz.1851 [ze zm.]). Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ppwd). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 ppwd).
W rozpoznawanej sprawie ojciec dziecka wniósł o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie ww. przepisów. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu tego świadczenia było uznanie przez organ, że starsza córka skarżącego N. z poprzedniego związku, której miejsce pobytu zostało przez Sąd określone przy matce, nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie - nie można jej zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów owej ustawy.
Rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych... sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców (art. 2 pkt 16 ppwd).
W świetle art. 2 pkt 16 ppwd opieka naprzemienna stanowi sposób opieki nad dzieckiem polegający na przyznaniu każdemu z rodziców przez sąd, prawa do pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku. Istotne jest przy tym, że opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W konsekwencji należy przyjąć, że wyłącznie wówczas, gdy rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, zachodzą podstawy do uznania, że sprawowana opieka ma charakter opieki naprzemiennej.
Nietrafne jest stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad córką N. Co prawda z literalnego brzmienia art. 2 pkt 16 ustawy wynika wprost, że o opiece naprzemiennej orzeka Sąd, ale zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie brak stosownego zapisu w orzeczeniu sądowym nie daje podstaw do przyjęcia, że opieki takiej nie ma.
Z postanowienia z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] Sądu Okręgowego w [...] wynika, że w pkt III ustalone zostały kontakty skarżącego z małoletnią córką N., w każdy czwartek od godz. 15oo (po odebraniu z przedszkola) do soboty do godz. 10oo oraz od niedzieli od godziny 10oo do poniedziałku do godz. 1730.W uzasadnieniu postanowienia I ACz [...] Sąd Apelacyjny w [...] odkreślił, że starsza córka skarżącego około połowę miesiąca będzie przebywała u ojca, co sprzyja prawidłowemu rozwojowi dziecka i skarżący realizuje przysługujące mu kontakty z dzieckiem (starszą córką).
Skoro dla uznania opieki naprzemiennej konieczne jest ustalenie względnie równego podziału opieki nad dzieckiem i wykazanie, że dziecko przez jakiś regulowany czas nocuje u jednego rodzica i w tym okresie w ogóle nie pozostaje pod opieką rodzica drugiego, to taka opieka naprzemienna jest sprawowana przez skarżącego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona oceny wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz drugiej córki L., przy uwzględnieniu wykładni pojęcia "opieki naprzemiennej" przedstawionej w uzasadnieniu wyroku II SA/Sz 310/19.
Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. M.K., które zaskarżając wyrok II SA/Sz 310/19 w całości, zarzuciło wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z "2017 r. poz.1851 ze zm." [winno być "2018 r. poz. 2134, 1544, 2354"]) przez niewłaściwe jego zastosowanie - przyjęcie, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie i fakt ten nie musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego.
Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; zasądzenie na rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Mimo że autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 2 pkt 16 ppwd) w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), to konstrukcja zarzutu naruszenia "art. 2 pkt 16 [ppwd] - przez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców jest kwestią mogąca podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie i fakt ten nie musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego" wskazuje, że autor skargi kasacyjnej podnosi także zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) w zakresie prawidłowości ustalenia faktu pozostawania dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców.
Na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził z urzędu dowód z: postanowienia z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] Sądu Okręgowego w [...] wraz z uzasadnieniem; postanowienia z [...] lipca 2016 r. I ACz [...] Sądu Apelacyjnego w [...] wraz z uzasadnieniem; wyroku z [...] października 2016 r. X RC [...] Sądu Okręgowego w [...] wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku z dniem 10 listopada 2016 r. (k. 39,46-49, 110-115, 144-145, 148 akt X RC [...] Sądu Okręgowego w [...]).
Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że w sprawie X RC [...] nie zapadł "wyrok z [...] stycznia 2016 r." lecz postanowienie z [...] stycznia 2016 r., które Sąd Okręgowy uzasadnił. W sprawie tej zapadł prawomocny wyrok z [...] października 2016 r., który uprawomocnił się dnia 10 listopada 2016 r., bez sporządzenia uzasadnienia wyroku.
Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] Sąd Okręgowy w [...] udzielił zabezpieczenia na czas trwania procesu o rozwód w ten sposób, że: I. ustalił miejsce pobytu małoletniej córki stron przy matce;... III. ustalił kontakty K.L. z małoletnią córką stron N., w każdy czwartek od godz. 15oo (po odebraniu z przedszkola) do soboty do godz. 10oo oraz od niedzieli od godziny 10oo do poniedziałku do godz. 1730; IV. zobowiązał K.L. do wydawania K.L. dziecka w terminach określonych w punkcie III; IV. zobowiązał K.L. do odbierania i odwożenia dziecka do miejsca zamieszkania K.L. w terminach określonych w punkcie III.... Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. I ACz [...] Sąd Apelacyjny w [...] oddalił zażalenia K.L. oraz K.L. na postanowienie Sądu Okręgowego w "[...]" [winno być "[...]" – tak prawidłowo Sąd Apelacyjny w zdaniu pierwszym uzasadnienia postanowienia z [...] lipca 2016 r. I ACz [...]] z [...] stycznia 2016 r. X RC [...].
Wyrokiem z [...] października 2016 r. X RC [...] Sąd Okręgowy w [...]: I. rozwiązał przez rozwód związek małżeński stron K.L.... i K.L.... bez orzekania o winie; II. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką stron N.L. powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce;... IV. ustalił kontakty K.L. z małoletnią N.L. poza jej miejscem zamieszkania i bez obecności matki w każdy 1 i 3 tydzień miesiąca od czwartku od godz. 15oo do piątku do godz. 8oo, od piątku od godziny 18oo do poniedziałku do godz. 1830, a w każdy 2 i 4 tydzień miesiąca od czwartku od godz. 15oo do piątku do godz. 18oo; V. zobowiązał K.L. do wydawania K.L. dziecka w terminach określonych w punkcie IV; VI. zobowiązał K.L. do odbierania i odwożenia dziecka do miejsca zamieszkania K.L. albo do przedszkola (piątek godzina 8oo) w terminach określonych w punkcie IV....
Owe oryginały postanowień i wyroku, będące dokumentami urzędowymi (art. 244 § 1 kpc) nie nasunęły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakichkolwiek wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc).
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, 1544, 2354).
W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91). Sąd I instancji prawidłowo ustalił treść oświadczenia wiedzy i dokonał prawidłowej wykładni oświadczenia woli (postanowienie - jak i wyrok - jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu; K. Knoppek - tamże, s. 90-91; wyrok NSA z 7.7.2016 r. I OSK 2816/14), zawartego w postanowieniu i uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] Sądu Okręgowego w [...] (k. 39, 46-49 akt Sądu Okręgowego).
Wykładni sentencji postanowienia i uzasadnienia postanowienia z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] Sądu Okręgowego w [...], od którego zażalenia oddalił postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. I ACz [...] Sąd Apelacyjny w [...], jako dokumentów urzędowych (art. 244 § 1 kpc; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. II, Wolters Kluwer 2016, a. 342, uw. 23 i 24, i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo, i art. 76 § 1 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 442 nb 5) należy dokonywać z uwzględnieniem całości sentencji postanowień i w kontekście regulacji prawnych, w jakich doszło do ich wydania.
Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] Sądu Okręgowego w [...], od którego zażalenia oddalił postanowieniem z [...] lipca 2016 r. I ACz [...] Sąd Apelacyjny w [...], Sądy powszechne dokładnie uregulowały kontakty skarżącego z córką N. i naprzemienne sprawowanie pieczy przez każdego z rodziców nad N. (punkt III postanowienia z [...] stycznia 2016 r.) na czas trwania procesu rozwodowego. Już zatem oba te postanowienia czyniły uprawnionym pogląd, że Sąd rozwodowy uregulował opiekę naprzemienną obojga rodziców nad małoletnią N. na czas trwania procesu rozwodowego.
Organy obu instancji obowiązane były zbadać (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa), czy proces rozwodowy zakończył się prawomocnym wyrokiem rozwodowym, w którym Sąd rozwodowy uregulował opiekę naprzemienną obojga rodziców nad małoletnią N. (art. 365 § 1 kpc) bądź czy doszło do ustanowienia opieki naprzemiennej w inny sposób - zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym. Wójt z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. nawet nie przywołał treści punktu III postanowienia z [...] stycznia 2016 r.
W kontrolowanej sprawie prawomocnym wyrokiem z [...] października 2016 r. X RC [...] Sąd Okręgowy w [...]: I. rozwiązał przez rozwód związek małżeński stron K.L.... i K.L.... bez orzekania o winie; II. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką stron N.L. powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce;... IV. ustalił kontakty K.L. z małoletnią N.L. poza jej miejscem zamieszkania i bez obecności matki w każdy 1 i 3 tydzień miesiąca od czwartku od godz. 15oo do piątku do godz. 8oo, od piątku od godziny 18oo do poniedziałku do godz. 1830, a w każdy 2 i 4 tydzień miesiąca od czwartku od godz. 15oo do piątku do godz. 18oo; V. zobowiązał K.L. do wydawania K.L. dziecka w terminach określonych w punkcie IV; VI. zobowiązał K.L. do odbierania i odwożenia dziecka do miejsca zamieszkania K.L. albo do przedszkola (piątek godzina 8oo) w terminach określonych w punkcie IV....
Kolegium obowiązane było ustalić, czy w dniu 8 stycznia 2019 r. zapadł wyrok rozwodowy i czy stał się prawomocny - jakie zawierał regulacje w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej i kontaktów rodziców z dzieckiem (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 136 kpa).
Prawidłowe odczytanie sentencji wyroku z [...] października 2016 r. X RC [...] Sądu Okręgowego w [...] prowadzi do wniosku, że w tym wyroku Sąd powszechny, ustanowił kontakty każdego z rodziców z córką N., skutkującymi pozostawaniem N. pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców w rozumieniu art. 5 ust. 2a ppwd. Skutkuje to zaliczeniem N. jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców w rozumieniu art. 2 pkt 16 ppwd.
Przeszkodą dla takiego uznania nie jest brak użycia przez właściwe Sądy powszechne zarówno w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] i postanowieniu z [...] lipca 2016 r. I ACz [...], a następnie w prawomocnym wyroku X RC [...] zwrotu "dziecko... jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców", bowiem w ustawodawstwie obowiązującym w dniu wydania postanowienia z [...] stycznia 2016 r. X RC [...] nie znało takiego pojęcia.
W dotychczasowym dorobku doktryny wskazywano, że na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dziecko może być zaliczone do dwu odrębnych rodzin. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Warunkiem jest tu orzeczenie opieki naprzemiennej obojga rodziców przez sąd. Rodzice muszą legitymować się orzeczeniem sądu ustalającego sposób wykonywania władzy rodzicielskiej (P. Daniel (red.), P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Sp. z o.o. 2016, s. 63). Przedmiotowa ustawa weszła w życie dnia 1 kwietnia 2016 r. (art. 58 uppw). Po opublikowaniu Komentarza, w praktyce organów administracji i w orzecznictwie Sądów administracyjnych ujawniło się szereg zagadnień, które wymagały rozstrzygania ad casum.
Przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni prawa nie sposób przejść do porządku dziennego nad faktem, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by Sąd powszechny użył sformułowania "opieka naprzemienna" w sentencji postanowienia udzielającego zabezpieczenia (art. 7301 § 1 kpc), w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a kro) bądź w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 613 § 1 kro) czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed Sądem rodzinnym (argum. ex art. 59815 § 1 i 2 kpc) regulującymi sposób wykonywania władzy rodzicielskiej bądź ustalającymi kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znała bowiem ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w brzmieniu obowiązującym dnia [...] stycznia 2016 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 2082) jak i dnia 19 października 2016 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082, zm. z 2016 r. poz. 406, 1177, 1271) ani Kodeks postępowania cywilnego, choć sporadycznie dochodziło do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji (J. Pawliczak w: red. K. Osajda, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 743-744, uw. 98, 99.3).
Ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062; dalej nowelizacja czerwcowa), ustawodawca art. 2 pkt 2 w art. 5821 kpc dodał § 4 w brzmieniu: "§ 4. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; art. 2 pkt 3 w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 59821 dodał art. 59822 kpc w brzmieniu: "Art. 59822 Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; art. 2 pkt 4 nadał art. 7562 kpc brzmienie: "Art. 7562 § 1. Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach...".
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że błędne jest stanowisko, zgodnie z którym tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Racjonalny prawodawca, kierujący się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami, wyznaczającymi pewne wartości (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 259, nb 537), ma świadomość, że orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym w zakresie opieki naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze orzeczeń sądu (wyroki, postanowienia), ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd aprobowanej (wyroki NSA z: 14.12.2017 r. I OSK 1378/17, Lex 2461331; 12.4.2018 r. I OSK 2423/17, Lex 2522271; 20.9.2019 r. I OSK 61/18, Lex 2751282).
Trafnie w literaturze przedmiotu zauważono, że (...) powyższe uwarunkowania prawne zdają się wskazywać, że dla stwierdzenia istnienia opieki naprzemiennej musi, w pierwszej kolejności, istnieć sądowe orzeczenie przyznające matce i ojcu opiekę naprzemienną nad dziećmi oraz ustalenie, że opieka ta jest sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. Pomijając w tym miejscu drugi warunek, związany z koniecznością wystąpienia pewnej częstotliwości zajmowania się dziećmi, należy wskazać, że w świetle art. 2 pkt 16 ppwd ustawodawca przyjmuje założenie, że istnienie opieki naprzemiennej jest możliwe tylko wtedy, gdy wprost orzekł tak sąd.
Należy jednak zauważyć, że tego typu założenie jest, po pierwsze, nieracjonalne, a po drugie - niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy samodzielnie ustalili formę opieki nad dzieckiem w postaci planu wychowawczego przedłożonego sądowi i który to plan musiał zostać przez ten sąd zaakceptowany (P. Daniel, Opieka naprzemienna nad dzieckiem. Glosa do wyroku WSA z dnia 7 listopada 2017 r. IV SA/Wr 224/17, OwSS 2018/2/104 akapit 2 - dalej P. Daniel, Glosa). Zasadnie Glosator wskazuje, że skoro obowiązujące przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewidują możliwość wydania orzeczenia rozwodowego bez orzekania [o kontaktach rodziców z dzieckiem po rozwodzie; art. 58 § 1b kro dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062) zmieniającej kro z dniem 29 sierpnia 2015 r.], za wadliwą należy uznać wykładnię art. 2 pkt 16 ppwd, która nakazywałaby rodzicom każdorazowe uzyskanie orzeczenia o "opiece naprzemiennej", a więc występowanie do sądu rodzinnego w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez oboje rozwiedzionych rodziców.
Zasadnie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 19.1.2017 r. II SA/Łd 918/16, Lex 2201891, racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z potrzebą szybkiego otrzymania wskazanej pomocy przemawiają przeciwko takiej wykładni art. 2 pkt 16 ppwd, która nakazywałaby dla stwierdzenia istnienia "opieki naprzemiennej" uprzedniego orzeczenia przez sąd rozwodowy. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia sądu oznaczałaby każdorazowo wystąpienie o takie rozstrzygnięcie - mimo braku podstawy do wyrokowania w tym zakresie, co mogłoby doprowadzić do zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla ich rozpoznania. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że oceny, czy w danej sprawie faktycznie dochodzi do istnienia "opieki naprzemiennej", muszą każdorazowo dokonywać samodzielnie organy orzekające w sprawie. Ich zadaniem powinna być przede wszystkim ocena, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku wyroku sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne relacje w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia opieki naprzemiennej, przez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców.
Jedynie w powyższym zakresie za pomocne mogą być uznane kryteria, o których mowa w art. 2 pkt 16 ppwd, do których ustawodawca zaliczył "porównywalne i powtarzające się okresy", przy czym konieczne jest zachowanie w powyższym zakresie pewnej ostrożności i za niedopuszczalne należałoby uznać, że opieka naprzemienna może mieć miejsce tylko w przypadku równego dzielenia się obowiązkami rodzicielskimi. Niewątpliwie w każdej sytuacji, gdy władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom, a rzeczywista opieka nad dziećmi jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, będą istniały podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną (P. Daniel, Glosa, s. 104-105, punkt 4 i 5).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku II SA/Łd 918/16 zasadnie wskazał, że "1. Gdy nie zachodzi taka potrzeba, sąd w wyroku rozwodowym nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem (dziećmi), poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, co w żadnym razie nie oznacza, że w takim przypadku nie dochodzi faktycznie do wykonywania opieki naprzemiennej pomiędzy rodzicami, którzy w taki sposób układają wzajemne stosunki związane z opieką nad dzieckiem (dziećmi), że dzieci naprzemiennie pozostają pod ich wyłączną pieczą.
2. Uznanie za trafne stanowiska, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy expressis verbis takie orzeczenie znajdzie się w treści wyroku sądowego jest nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec tych rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez uprzedniej ingerencji sądu.
3. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.
4. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego". Pogląd zaprezentowany w wyroku II SA/Łd 918/16 aprobuje doktryna (J. Pawliczak - op. cit., s. 745, uw. 100.1; J. Gajda w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy, C.H. Beck 2018, s. 506, nb 22).
Celem wprowadzenia art. 58 § 1b kro było wyłączenie kognicji sądu rozwodowego w zakresie rozstrzygania o kontaktach, gdy rozwodzący się małżonkowie pozostają w zgodzie co do sposobu ich utrzymywania (uzasadnienie projektu nowelizacji czerwcowej, druk sejmowy nr 3104/VII, s. 1-3). Zgodny wniosek nie wyklucza wydania przez sąd rozwodowy rozstrzygnięcia o ograniczeniu lub zakazaniu rozwodzącym się rodzicom kontaktów z dzieckiem po rozwiązaniu małżeństwa (art. 1132 lub 1133 w zw. z art. 58 § 1 zd. 1 kro; J. Pawliczak - op. cit., s. 721-722, uw. 16). W obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na wyraźną dyspozycję art. 58 § 1b kro, jeżeli strony złożyły przewidziany w tym przepisie zgodny wniosek o zaniechanie orzekania o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, a sąd rozwodowy nie znajduje podstaw do ograniczenia lub zakazania ich utrzymywania, to nie wydaje się żadnego orzeczenia w sprawie kontaktów (J. Pawliczak, Orzekanie w wyroku rozwodowym o kontaktach z dzieckiem, Przegląd Sądowy 2017/10/49; P. Daniel, Glosa, s. 104-105).
Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 16 ppwd przez przyjęcie, że pozostawanie dziecka [N.] pod opieką naprzemienną obojga rodziców jest kwestią "interpretacji" organu prowadzącego postępowanie, bowiem jest to kwestia prawidłowych ustaleń organów obu instancji, skutkujących przyjęciem, że małoletnia N. jest członkiem rodziny jednocześnie byłej Żony skarżącego, jak i rodziny skarżącego. W świetle prawidłowych ustaleń w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na L. Zarówno postanowienie z [...] stycznia 2016 r. jak i prawomocny wyrok rozwodowy, drobiazgowo i wprost rozstrzygają o kontaktach między rodzicami a dzieckiem, co w pełni odpowiada definicji rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 in fine ppwd, co odpowiada sytuacji, w której dziecko N. jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych (art. 5 ust. 2a ppwd).
Wyroki z: 11.4.2019 r. I OSK 1659/17; 22.8.2017 r. I OSK 947/17; 11.4.2018 r. I OSK 2088/17; 17.1. 2018 r. I OSK 1669/17; 26.7.2018 r. I OSK 575/18 Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią przykłady aktów subsumcji w konkretnych stanach faktycznych, które można podzielić bądź nie podzielić. Art. 2 pkt 16 uppw nie ma "charakteru szczególnego" (jest bowiem definicją legalną) i nie "powinien być interpretowany ściśle, zawężająco" lecz powinien być poddany wykładni prawa, według współczesnych reguł wykładni językowej, systemowej i celowościowej, a rezultat tej wykładni winien być prawidłowy, nie zaś "zawężający".
Pogląd, że "decydowanie o opiece naprzemiennej musi należeć do sądu rodzinnego..." tylko wówczas jest trafne, jeśli ma na uwadze regulacje kodeksowe. "W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem (...). Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. (...)" (art. 58 § 1 kro). "W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie.
Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia." (art. 58 § 1a kro). "Na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem." (art. 58 § 1b kro). Natomiast ustalenie, czy w konkretnej sytuacji faktycznej zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 2a ppwd należy do organu administracji publicznej i nie rzutuje na wyłączne uprawnienia sądu rozwodowego (bądź w innych sytuacjach - sądu opiekuńczego).
Istotnym jest, czy skarżący sprawował opiekę naprzemienną w porównywalnych i powtarzających się okresach (zatem niekoniecznie równych) nad córką N. (P. Daniel, Glosa, s. 105, pkt 5). Rozpoznając sprawę ponownie Wójt dokona ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, będąc związany prawomocnym wyrokiem rozwodowym z [...] października 2016 r. X RC [...] (art. 365 § 1 kpc) a wyniki ustaleń i akt subsumcji przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wójt związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyrokach II SA/Sz 310/19 i I OSK 2222/19.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.