Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt. I SA/Wa 3425/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
Sąd podał, że w dniu 27 maja 2014 r. P. P. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o przyznanie zasiłków celowych na drugi, trzeci i czwarty kwartał 2014 r., w tym na leczenie i leki w wysokości po 3 000,00 zł. We wniosku wyliczyła cele i kwoty, których przyznania żąda.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 30 maja 2014 r. ustalono, że P. P. mieszka z matką, J. P. (również klientką OPS), w trzypokojowym mieszkaniu własnościowym, nie pracuje, ani nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Miejski Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności przyznał wnioskodawczyni w dniu 24 kwietnia 2014 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności. Od orzeczenia strona złożone zostało odwołanie. Ponadto ustalono, że P. P. leczy się przewlekle i korzysta z rehabilitacji. Przy wniosku o przyznanie pomocy P. P. przedstawiła sporządzony przez siebie wykaz leków, które musi zażywać, zakrywając jednak nazwy tych leków, ani nie wskazując recept czy zaleceń lekarskich na konkretne leki w konkretnych ilościach. Organ pomocy stwierdził ponadto, że P. P. nie rozliczyła poprzednio przyznanej pomocy na dofinansowanie do zakupu leków.
Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r. orzeczono o odmowie przyznania P. P. zasiłku celowego na zakup leków i leczenia w maju, czerwcu, lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku, listopadzie i grudniu 2014 r. z uwagi na brak współpracy wnioskodawczyni z organem pomocy. Wskazano również, że na podstawie informacji uzyskanej od lekarza, wyliczony koszt leków to ok. 50 zł miesięcznie, natomiast rehabilitację zapewnia pacjentom NFZ w potrzebnym wymiarze i rodzajach.
Od powyższej decyzji P. P. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r.
Przytaczając treść art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i celowego specjalnego podejmowane jest przez organy administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust.
2. ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Tymczasem z akt sprawy wynika - jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, że wnioskodawczyni nie współpracuje z organami pomocy społecznej, co skutkowało odmową przyznania pomocy.
Organ podkreślił, że skoro wniosek wskazuje tak wysoką kwotę kosztów leków i leczenia (3 000 zł. miesięcznie), to konieczne jest szczegółowe wykazanie podstaw takiego żądania, ze wskazaniem konkretnych recept, skierowań i kosztów zabiegów. Konkretnych, tzn. wynikających z procesu leczenia, poświadczonego przez znającego pacjentkę lekarza czy lekarzy, którzy wskażą, że takie właśnie leki i zabiegi są niezbędne dla poprawy zdrowia lub ratowania życia. Z akt sprawy nie wynika, żeby dokumenty medyczne tego rodzaju zostały przedstawione, natomiast pomoc przyznana w roku poprzednim m.in. na leczenie i rehabilitację nie została właściwie rozliczona.
Te okoliczności, zdaniem organu poparte również ogólnym negatywnym stosunkiem wnioskodawczyni do propozycji pomocy oraz powtarzającymi się obraźliwymi wypowiedziami w stosunku do osób zatrudnionych w organach pomocy, powodują, że brak współpracy z organem pomocy jest widoczny.
SKO podkreśliło również, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania, tak jak oczekuje tego skarżąca.
Skargę na powyższą decyzję złożyła P. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 23 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu, radca prawny M. B., uzupełnił wniesioną skargę, zarzucając organom:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci:
- • art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, osoby od 15 lat niepełnosprawnej, nie wyjaśnienie jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego;
- • art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wskazanie przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo iż wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:
- • art. 2 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy na zakup leków i leczenia w maju, czerwcu, lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku listopadzie i grudniu 2014 r.;
- • art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy na zakup leków w II, II i IV kwartale 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Sąd wskazał, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to obowiązek aktywnego współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, w tym m. in. udzielanie odpowiedzi mających na celu zobrazowanie sytuacji faktycznej takiej osoby.
Przytaczając treść art. 11 ust. 2 u.p.s. Sąd podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s., jest niewłaściwe udokumentowanie przez stronę konieczności ponoszenia wnioskowanych przez nią potrzeb oraz związanych z tym wydatków.
Zdaniem Sądu organy obu instancji właśnie z tego powodu odmówiły przyznania P. P. zasiłku celowego na zakup leków i leczenie w II, III i IV kwartale 2014 r. i ze stanowiskiem tym Sąd w pełni się zgadza
Sąd podał, że w swoim wniosku skarżąca wskazuje na wysoką kwotę kosztów leków i leczenia (3 000 zł. miesięcznie). W takiej sytuacji koniecznym było szczegółowe wykazanie przez stronę podstaw takiego żądania, ze wskazaniem konkretnych recept, skierowań i kosztów zabiegów. Konkretnych, tzn. wynikających z procesu leczenia, poświadczonego przez znającego pacjentkę lekarza czy lekarzy specjalistów, którzy wskażą, że takie właśnie leki i zabiegi są niezbędne dla poprawy zdrowia lub ratowania życia skarżącej.
Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie w dniu 24 lutego 2014 r. organ uzyskał informację od lekarza wystawiającego wniosek o dofinansowanie zakupu leków i leczenia/rehabilitacji na 2014 r. (z dnia 23 grudnia 2013 r.), z którego wynika, iż leki niezbędne w procesie leczenia P. P., to "stała suplementacja witamin i mikroelementów, tj. witaminy D3 (preparat Vigantoletten), witaminy B, wapnia, magnezu (leki nierefundowane), oraz okresowe leczenie lekami z grupy PPI, tj. omeprazol 20mg/dobę, pantoprazol 20-40mg/dobę". Po rozeznaniu cen zakupu leków w aptekach na terenie Dzielnicy Ursynów organ ustalił, iż koszt zakupu wszystkich leków zalecanych przez lekarza (w ekonomicznych opakowaniach od 30 do 60 tabletek, które wystarczą na ponad miesięczną kurację), stanowi kwotę około 50,00 zł, przy czym lekarz stwierdza, iż część z leków strona powinna stosować jedynie okresowo, nie podając jednocześnie okresu ich zażywania.
Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jakie leki i w jakich dziennych dawkach są niezbędne dla jej procesu leczenia. Skarżąca do dnia wydania decyzji, nie doręczyła również rozliczenia udzielonej pomocy na dofinansowanie do zakupu leków na miesiące: styczeń i luty 2014 r., w kwocie po 150,00 zł miesięcznie, jak również informacji udzielonych przez lekarza wnioskującego o dofinansowanie do leków i suplementów diety dla skarżącej. Rozliczenie zaś, które strona przedstawiła nie miało uwidocznionych nazw zakupionych towarów, co oznacza, że nie wiadomo jakich w rzeczywistości skarżąca dokonała zakupów.
Opisana powyżej sytuacja świadczy zatem bezspornie o braku chęci współdziałania skarżącej z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w jakiej się ona znalazła. Skutkować to musi odmową udzielenia pomocy zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ nie był bowiem w stanie ocenić jaką miesięczną kwotę stanowili będzie zakup leków oraz kosztów leczenia, których zresztą część skarżąca otrzymuje w ramach NFZ. Trudno też uznać, zdaniem Sądu, aby suplementy diety, stanowiły niezbędną potrzebę bytową. Niewątpliwie mogą one wspomóc zdrowie skarżącej, jednakże nie są one niezbędne. Ponadto jak słusznie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie skarżąca od lat korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej i stale otrzymuje pomoc finansową na pokrycie jej licznych potrzeb.
Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie właściwie przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnie również wskazały, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji i nie rodzi dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, gdyż celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy pomocy w wysokości przez niego oczekiwanej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. P., reprezentowania przez pełnomocnika z urzędu.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nie dokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe, w zakresie stanu zdrowia skarżącej i jej potrzeb co do konieczności poniesienia wydatków na leki i leczenie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na nie dokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe i na tej podstawie uznały, że skarżąca wykazała się brakiem współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy; a także przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną udzieloną z urzędu.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.
Podkreślić należy, że obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ups). Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
W przedmiotowej sprawie nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż organy pomocy społecznej niewłaściwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe, w zakresie stanu zdrowia skarżącej i jej potrzeb co do konieczności poniesienia wydatków na leki i leczenie.
Wskazać należy, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 3000 zł na pokrycie kosztów leczenia i leków. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 maja 2014 r. oświadczyła pracownikowi socjalnemu, że miesięczne koszty rehabilitacji to kwota 2400 zł, zaś koszt zakupu leków to kwota 600 zł. Przedstawiając natomiast faktury z apteki za zakup leków, skarżąca zakryła ich nazwy, oświadczając, iż ośrodek pomocy społecznej nie musi posiadać informacji na temat przyjmowanych przez nią leków. Także na przedstawionej przez skarżącą "rocznej wycenie leków" nie zostały uwidocznione ich nazwy. Ponadto wskazać należy, że z przedstawionych kopi recept, które zostały załączone do odwołania od decyzji organu I instancji również nie wynika, jakie leki przyjmuje skarżąca.
W takiej sytuacji stwierdzić należy, że wnioskując o tak wysoką kwotę na pokrycie kosztów leczenia i zakupu lekarstw, konieczne jest wykazanie podstaw takiego żądania. W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiając odpowiednich zaświadczeń, recept czy faktur, z których wynikałaby zasadność jej żądania, wykazała się brakiem chęci współdziałania z organem pomocy społecznej.
Zatem, przeprowadzony wywiad środowiskowy i przeprowadzone dowody w sprawie dały organom obu instancji, co zasadnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, podstawę do zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W takiej sytuacji uznać należy, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym, a także dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.