Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2225/15

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2091/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy ze skargi J.T i T.T. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości, w pkt. 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Ł. z [...] grudnia 2013 r. nr [...], w pkt 2/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt 3/ zasądził od Ministra [...] na rzecz skarżących J.T. i T.T. solidarnie kwotę [...] zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwaną dalej: "przepisami wprowadzającymi", - po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta miasta R. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nr ewidencyjny [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, dla których w Sądzie Rejonowym w R. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta R., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również sprawowanie w stosunku do niej władztwa publicznoprawnego w rzeczonej dacie. Z uwagi jednak na konieczność zapewnienia czynnego udziału w tej sprawie wszystkim stronom postępowania, w tym wierzycielowi hipotecznemu, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto R. własności części ww. nieruchomości położonych w R. przy ulicy [...], w obrębie [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i T. małżonkowie T., zwani dalej: "skarżącymi", podnosząc naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie części materiału dowodowego sprawy oraz nierzetelne i arbitralne przeprowadzenie postępowania, co skutkowało dokonaniem wadliwych ustaleń, jak również naruszenie art. 73 przepisów wprowadzających, poprzez potwierdzenie nabycia przedmiotowego gruntu przez Gminę Miasto R., mimo niespełnienia przesłanki władztwa i zajętości ww. działek pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż ul. [...] w latach 90-tych była drogą polną i nie była wykorzystywane jako droga publiczna. Ponadto Gmina nie wykonywała żadnych czynności zarządczych na działkach należących do odwołujących. Z uwagi na stan urządzenia tej drogi oraz fakt, że w latach 90-tych znajdował się przy niej jedynie jeden dom mieszkalny, nie ma racjonalnych podstaw do twierdzenia, aby wykonywane były na niej czynności zarządcze (takie jak odśnieżanie, modernizowanie, konserwacja).

Po rozpoznaniu odwołania Minister [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r.

Organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i nr [...], powstałe z podziału działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły współwłasność skarżących (por. mapa z projektem podziału nieruchomości zaewidencjonowana w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu [...] sierpnia 2009 r. za nr [...], odpis księgi wieczystej [...]), co oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowe działki nie były własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiły własność osób fizycznych.

Na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.T. z dnia [...] marca 1988r. w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie piotrkowskim do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. P. Nr 8, poz.

1. 73) do kategorii dróg lokalnych miejskich została zaliczona ulica [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 przepisów wprowadzających, droga ta stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999r.

Organ odwoławczy przyjął, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej - co potwierdza mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2009r. pod nr [...], na której biegły geodeta oznaczył działki nr [...] i nr [...] jako działki drogowe "dr" oraz wskazał, iż mapa przedstawia użytkowania nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się również kopia mapy zasadniczej założonej w 1990r. (wydana w 1994r.), która potwierdza, że w ulicy [...] istniała sieć wodociągowa, która przebiegała również przez przedmiotowe działki.

W konsekwencji powyższego, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowych działek w dniu 31 grudnia 1998r. pod ww. drogę publiczną.

Następnie organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, iż przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460), zwanej dalej: "u.d.p.", jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów- ruchu pojazdów i pieszych.

W związku z tym organ nie uznał zasadności zarzutów odwołania, jakoby w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowe działki nr [...] i [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie mogły wchodzić w skład pasa drogowego ul. Wypoczynkowej, skoro znajdowały się na nich zieleń i drzewa.

Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w ciągu ulicy [...] (na przedmiotowych działkach) przed 1998r. została wybudowana sieć wodociągowa, którą wybudowała gmina przy udziale czynu społecznego. Ponadto w obrębie ulicy [...]- przed 1998 r. - została przeprowadzona nadziemna sieć elektroenergetyczna NN. Jak wynika przy tym z mapy zasadniczej z 1990 r. sieć energetyczna przebiegała również przez przedmiotowy grunt, a nie jak sugerują odwołujący, jedynie przez grunty sąsiednie.

Organ wskazał, że wykonując zadania zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać władztwo faktyczne nad ul. [...] (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 20 10 r. sygn. akt I SA/Wa 2059/09, LEX nr 604800).

Reasumując, organ uznał, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż przedmiotowe działki znajdowały się w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu publicznoprawnym.

Organ uznał, że jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne władztwo, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego. zaznaczając, że w przypadku zajęcia gruntu prywatnego pod drogę publiczną, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo.

W skardze wniesionej przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 6 i art. 8 k.p.a., co w szczególności przejawiało się w:
2. - nieuzasadnionym przyjęciu, iż nieruchomość położona w R. przy ulicy [...] stanowiąca działkę gruntu nr [...] i nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Miasto R. podczas, gdy zebrany materiał dowodowy przeczy takim ustaleniom,
3. - nieuzasadnionym uznaniu, że ww. działki skarżących fizycznie i faktycznie zajęte były pod drogę publiczną, działki te były utwardzane, modernizowane, odśnieżane, a w ich granicach (lub w granicach drogi publicznej) przeprowadzona została sieć energetyczna podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy zaprzecza takiemu przyjęciu,
4. - nieuzasadnionym przyjęciu, że o władaniu nieruchomością może przesądzać wyłącznie fakt, że na drodze publicznej - w jej pasie drogowym (pod ziemią) posadowiona została w 1994 r. sieć wodociągowa służąca m.in. skarżącym.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających - poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego uznania, że sam fakt, że w pasie drogowym ul. Wypoczynkowej posadowiona została w 1994 r. sieć wodociągowa przesądza o tym, iż część działek skarżących pozostawała we władaniu Gminy Miasto R., pomimo tego, że po działkach objętych niniejszym postępowaniem w roku 1999 - fizycznie i faktycznie - nie przebiegała droga publiczna, a jednostka samorządu terytorialnego nie podejmowała żadnych działań w odniesieniu do działek skarżących, a jedyne czynności władcze dotyczyły działki stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego i obejmowały lata 2006/2007 (utwardzenie szlaką kotłową).

Skarżący wnosili o uchylenie ww. decyzji w całości i wskazali, że ul. [...] w latach 90-tych oraz do 2006/2007 roku - fizycznie i faktycznie - była drogą gruntową, o szerokości około 2 – 2,5 metrów. Polna droga przebiegała w całości po gruncie stanowiącym własność Gminy R. - co potwierdzili świadkowie podczas oględzin przeprowadzonych przez Urząd Wojewódzki. Działki należące do skarżących leżą natomiast równolegle do działki gminnej i w latach 90-tych były zarośnięte, nieutwardzone oraz nie były wykorzystywane jak droga publiczna. Jednymi osobami władającymi tymi działkami byli skarżący - m.in. wykaszali trawę i usuwali zbędną roślinność zarastającą działkę. Na działce nr [...] jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie drzew do Urzędu Miasta R. zwracał się J.T. i jego małżonka - co świadczy o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością.

Podkreślali również, iż droga (w roku 1999 gruntowa, polna i nieutwardzona) przebiegała pasem gruntu należącym do Gminy i jedynie w tym pasie (po 1999 r.) została częściowo utwardzona szlaką kotłową.

Skarżący podnosili, że trudno sobie wyobrazić, aby gmina ponosiła koszt utwardzenia drogi prowadzącej do lasu i służącej wyłącznie jednemu budynkowi. Potwierdzone to zostało podczas oględzin, podczas których mieszkańcy ulicy [...] jednoznacznie wypowiedzieli się na temat stanu władania drogą w latach 90.

Wskazywali również, że droga przy ulicy [...] nie była w latach 90 - tych odśnieżana, nie była modernizowana, nie była konserwowana lub w jakikolwiek inny sposób utrzymywana.

W odpowiedzi na skargę Minister [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, podkreślając, że przestrzenny zasięg działania ww. przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998r. do definicji pasa drogowego, który zdefiniowany został przez art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i należy go rozumieć, jako grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Jak dalej argumentował tenże Sąd, przyjmując za punkt wyjściowy przepisy Kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Sąd I instancji przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014r. II GSK 1803/12 w którym wskazano, m.in., że: "(...) nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą."

Sąd I instancji uznał, że wybudowanie wodociągu nie stanowi samoistnie o tym, iż działki nr [...] i nr [...] stały się drogą czy też pasem drogowym i nie ma żadnego związku funkcjonalnego z utrzymaniem czy zarządzaniem drogą. Podobnie, dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 przepisów wprowadzających, istotne jest to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów k.c., czy też na podstawie u.g.n. (wskazano wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014r., I SA/Wa 1637/13). Nie może samoistnie stanowić zatem o spełnieniu przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ww. ustawy (wskazano wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2014r., I SA/Wa 54/14).

Sąd ten podkreślił, że poza dokumentacją dotyczącą budowy sieci wodociągowej, która nie świadczy o charakterze przedmiotowych działek, jako zajętych pod drogę czy pas drogowy oraz o tym aby na ww. działce sprawowane było władztwo w rozumieniu art. 73 ww. ustawy, organ nie posiada żadnych dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa na datę 31 grudnia 1998 r.

Posadowiony na działce pas zieleni oraz drzew nie wskazuje na to, aby miał on charakter zorganizowany i związany w jakikolwiek sposób z użytkowaniem drogi. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, aby na dzień 31 grudnia 1998r. organ dbał o ten pas zieleni, natomiast wynika z nich, że na działce nr [...] jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie tych drzew do Urzędu Miasta R. zwracali się skarżący - co świadczyłoby o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością.

Podobnie, jak stwierdził Sąd I instancji, nie ma żadnych dokumentów wskazujących na to, aby przed datą 1 stycznia 1999r. działki nr [...] i nr [...] zostały utwardzone szlaką kotłową. Metryka drogi Nr [...] ze stycznia 1987r. zawiera jednoznaczny zapis o tym, że ulica jest nieurządzona, brak jezdni i chodników a jedynie częściowo jest ona umocniona szlaką kotłową. Nie ma dokumentu wskazującego na to, iż szlaka kotłowa znajdowała się na działkach skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi, względnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, w związku art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż definicję drogi publicznej w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy określać w oparciu o definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu aktualnym, podczas gdy definicję tą należało ustalić w oparciu o definicję pasa drogowego i drogi zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., co doprowadziło do wadliwego zarzucenia organowi naruszenia prawa materialnego, a także wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzić winna do stwierdzenia, iż w oparciu o zgromadzone dowody organy obu instancji prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanek przejścia prawa własności działek nr [...] i nr [...] na własność Gminy Miasta R.,
2. b) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów i istotnych okoliczności sprawy oraz przedstawienie nieprawidłowych wniosków z powołanych argumentów organów orzekających, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów potwierdzających stanowisko organów administracji publicznej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż organy administracji naruszyły prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż budowa wodociągu na danym terenie nie oznacza samoistnie, że stał on się drogą, lecz podano, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów dotyczących budowy ww. wodociągu, wynika jednak, że wodociąg usytuowany został w pasie drogowym, a więc już przed jego budową działka leżała w pasie drogi. Znajdujące się w aktach mapy i dokumenty dot. m. in. wybudowania w 1994r. sieci wodociągowej, jednoznacznie wskazują, iż wodociąg miejski wybudowano w pasie ul. Wypoczynkowej. Wobec powyższego, skoro w przedmiotowej dokumentacji jednoznacznie wskazano przebieg ul. Wypoczynkowej, nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, iż nie potwierdza ona zajęcia działek nr [...] i nr [...]już przed 31 grudnia 1998 r. pod drogę.

Zarzucono, że Sąd I instancji nie odniósł się do części dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, jak i ich oceny przez organy orzekające, w tym w szczególności do powołanej przez organy mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2009r. pod nr [...], na której biegły geodeta oznaczył działki nr [...] i nr [...] jako działki drogowe "dr" oraz wskazał, iż mapa przedstawia użytkowania nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., czy do kopii mapy zasadniczej założonej w 1990r. (wydanej w 1994r.), na której sieć wodociągowa została wskazana w granicach istniejącego pasa

Wskazano, że o fakcie zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy wskazuje również, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, posadowienie na niej w dniu 31 grudnia 1998r. pasa zieleni oraz drzew. Jak wynika przy tym z dokumentacji w aktach sprawy, jak również ze zdjęć lotniczych z 2004 r., 2009 r. ww. terenu ze strony internetowej Geoportalu Województwa Ł. (http://geoportal.l.pl), drzewa te rosły wzdłuż pasa jezdni, tworząc jednolitą pierzeję, przez co stanowiły element izolujący pasa drogowego.

Wywodzono, że należało uwzględnić definicję drogi/pasa drogowego obowiązującą w dniu 31 grudnia 1998r., a nie jak uczynił to Sąd I instancji, definicję pasa drogowego obowiązującą aktualnie, skoro skutki z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających są właśnie na dzień 31 grudnia 1998 r.

Podnoszono, że definicja pasa drogowego aktualna na dzień 31 grudnia 1998r., która była ówcześnie równoznaczna z definicją drogi, jest szersza od definicji aktualnej. Tym samym zastosowanie przez Sąd I instancji definicji aktualnej powoduje nieprawidłową ocenę zaistnienia przesłanek z art. 73 ww. ustawy. Dlatego też dla oceny zaistnienia przesłanki zajęcia ww. gruntu pod drogę nie mają znaczenia powołane przez Sąd I instancji wyroki sądów administracyjnych, skoro dotyczyły one definicji aktualnych.

Argumentowano, że dla oceny stanu zajętości istotne znaczenie ma również art. 34 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., który ze względu na ww. wadliwą definicję, został pominięty przez Sąd I instancji. Wyjaśniono, że zgodnie z tym przepisem odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m.

Stwierdzono, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że na działkach nr [...] i [...] znajdowały się elementy infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p., w postaci pasa jezdni, pasa zieleni izolacyjnej oraz pobocza. Dla oceny prawidłowości ww. ustaleń nie ma przy tym znaczenia fakt, iż powyższa droga nie była drogą w pełni urządzoną. Drogą w rozumieniu art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających jest bowiem również nieutwardzony pas gruntu, przeznaczony do ruchu pojazdów i pieszych, wraz z infrastrukturą, urządzeniami (np. pobocze, skarpa, rów przydrożny itp.) i pasem zieleni/drzew oraz obszarem odpowiadającym treści art. 34 u.d.p., jeśli był w dniu 31 grudnia 1998 r. ogólnodostępny i został zaliczony w trybie ustawowym (art. 4a do 8 u.d.p. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 1998 r.) do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Wywodzono, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do uznania, iż przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym, w tym dokumentacja związana z budową sieci wodociągowej, metryka drogi, która wskazuje nie tylko na jej utwardzenie, ale również na posadowienie w pasie drogowym przed dniem 31 grudnia 1998 r., sieci energetycznej, gdy tymczasem Sąd I instancji nie uzasadnił stanowiska, dlaczego ww. dowody nie mogą potwierdzać władztwa publicznoprawnego w stosunku do ww. gruntu, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, iż "poza dokumentacją dotyczącą budowy sieci wodociągowej, (...) organ nie posiada żadnych dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa na datę 31 grudnia 1998 r.", co w świetle wynikających z nich okoliczności, jak również poniższych wskazań, miało istotny wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia.

Argumentowano, że wbrew twierdzeniom Sądu i instancji, na władztwo publicznoprawne wskazuje również usytuowanie na tej działce linii energetycznej i wodociągu - pasie drogowym - co świadczyło o możliwości, jak również o faktycznym władaniu nim przez podmiot publicznoprawny.

Podniesiono, że władztwo publiczne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest natomiast dowodów, które mogłyby przesądzać, iż podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do ww. działki czynności zarządczych, podejmowanych w ramach utrzymania ul. Wypoczynkowej, w tym przez ogrodzenie nieruchomości stron, co stwarza domniemanie wykonywanego władztwa organu.

Zarzucono wadliwość stanowiska Sądu I instancji, jakoby wystąpienie w 2009 r. przez J.T. z wnioskiem do Urzędu Miasta R. o usunięcie drzew w jakikolwiek sposób mogłoby podważać ustalenia odnośnie władania przedmiotowym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny, albowiem drzewa posadowione były wzdłuż pasa jezdni, w linii prostej, a z ortofotomap obrazujących ww. teren do 2009 r. nie wynika, aby uniemożliwiały one ruch ww. ciągiem komunikacyjnym, a ponadto, ww. wnioski odnoszą się do 2009 r., a obowiązkiem organu jest ocena stanu władania na 31 grudnia 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano dwa zarzuty. Po pierwsze: wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę Miasto R. Po drugie: nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wszystkich dowodów i istotnych okoliczności sprawy.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanych zarzutów procesowych trzeba zwrócić uwagę, że zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wyznacza treść art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Chodzi zatem o wykazanie łącznego spełnienia trzech przesłanek na datę 31 grudnia 1998 r. warunkujących nabycie z mocy prawa własności przez Skarbu Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, po drugie: nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, po trzecie: nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy nieruchomość oznaczona aktualnie numerem [...] o pow. [...] ha i numerem [...] o pow. [...] ha, położona w R., będąca w dacie 31 grudnia 1998 r. własnością J. i T. małż. T., była w tej dacie zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...]i pozostawała we władaniu Gminy Miasta R. Organy obu instancji wywiodły spełnienie przesłanki sprawowania publicznoprawnego władztwa nad przedmiotową działką.

Powołały się na takie okoliczności, jak: - uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.T. z dnia [...] marca 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie p. do kategorii dróg lokalnych miejskich, zgodnie z którą do kategorii dróg lokalnych miejskich została zaliczona ulica [...]; - znajdowanie się przedmiotowych działek w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego drogi publicznej, co potwierdza mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2009r. pod nr [...], na której biegły geodeta oznaczył działki nr [...] i nr [...] jako działki drogowe "dr"; - istnienie sieci wodociągowej w ciągu ul. [...] (na przedmiotowych działkach) przed 1998r. oraz w obrębie ul. [...] przeprowadzenie przed 1998 r. nadziemnej sieci elektroenergetycznej NN, co wynika z mapy zasadniczej z 1990 r., protokołu z rozprawy i oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2011 r.; - znajdowanie się wchodzącej w skład pasa drogowego ul. [...], zieleni i drzew stanowiących, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, element drogi.

Co jednak istotne, w aktach sprawy znajdują się także mapy i wypisy z ewidencji gruntów, z których wynikają następujące wnioski: na dzień 31 grudnia 1998 r. działka małżonków T. nr [...] o powierzchni [...] ha oznaczona była w ewidencji gruntów jako grunty orne, użytki rolne zabudowane, lasy i grunty leśne, nieużytki (vide: k. 29 akt administracyjnych). Według wypisu z rejestru gruntów w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] oznaczona była, jako działka nr [...], co potwierdza też pismo Zastępcy Prezydenta R. z dnia [...].03.2009 r., z którego wynika, że sieć sanitarna w ul. [...] przez pomyłkę zlokalizowana została na nieruchomości małżonków T., a powinna zostać umieszczona w pasie drogowym, tj. na działce nr [...], obręb [...] (vide: pismo z dnia [...].03.2009 r.). Z pisemnych oświadczeń sąsiadów spornych działek, którzy uczestniczyli też w oględzinach nieruchomości i potwierdzili swe pisemne oświadczenia, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki nie były zajęte pod drogę publiczną, zaś władztwo nad nieruchomością sprawowali jej właściciele małżonkowie T. (vide: k. 136 akt administracyjnych).

Według protokołu oględzin ul. [...] w 1990 r. była drogą piaszczystą, polną, nieutwardzoną, niezagospodarowaną o szerokości 3 - 4 metrów. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów (poza fakturami dotyczącymi budowy wodociągu) na okoliczność ponoszenia przez Gminę kosztów związanych ze sprawowaniem władztwa w stosunku do przedmiotowej drogi. Nie jest też wiadome na jakiej podstawie organ wydający zaskarżoną decyzję wywiódł urządzenie na spornej działce przez Gminę pasa zieleni i posadzenie drzew (wg stanu na 31 grudnia 1998 r.). Organ odwoławczy nie odniósł się do dokumentów załączonych do odwołania, według których skarżący zwracali się o usunięcie znajdujących się na ich działce drzew i w tym przedmiocie Prezydent Miasta R. wydał decyzję zezwalającą na ich usunięcie, co dotyczyło drzew rosnących na działce sąsiedniej nr [...]. Brak w aktach sprawy dokumentów lub innych dowodów, pozwalających na uznanie, że droga była odśnieżana, oświetlona, modernizowana lub konserwowana, aby na spornych działkach urządzono chodniki i pobocza, a nawet choćby wykaszano trawę.

Na okoliczności te wskazywano także w odwołaniu, lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i ich argumentacji. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji urządzenie wodociągu nie jest wystarczające dla uznania, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo w stosunku do spornej działki wykonywała Gmina.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, okazał się niezasadny. Trafnie Sąd I instancji uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona. Nie można zatem uznać zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 §1 i art. 80 k.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.133 §1 p.p.s.a. jest on uzasadniony tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do informacji o umiejscowieniu wodociągu w pasie drogowym i posadowienia pasa zieleni i drzew. Co do tej ostatniej okoliczności, to z akt sprawy w żaden sposób nie można wywieść wniosku, aby Gmina posadziła trawę i drzewa na spornych działkach lub urządziła pas zieleni. W kontekście niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do umiejscowienia wodociągu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Nie był też zasadny zarzut naruszenia art..4 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie przytoczył aktualną definicję pasa drogowego, co niewątpliwie jest uchybieniem, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miało jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku Sąd ten zwrócił uwagę na konieczność ustalenia i wykazania, że na gruncie znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Chodzi o czynności związane z utrzymaniem nawierzchni, zapewnieniem przejezdności drogi, naprawami, remontami, utrzymaniem i funkcjonowaniem drogi. Istota rzeczy nie tkwi w błędnej wykładni pojęcia pasa drogowego, lecz w ocenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że spełnione są wszystkie przesłanki art.73 ust.1 i 2 przepisów wprowadzających, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organów orzekających, a w szczególności, czy sporna działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną w stosunku, do której władztwo wykonywał podmiot publicznoprawny Gmina Miasto R. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wyżej wywiedziono, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie w sposób dostateczny, wszechstronny i jednoznaczny stanu faktycznego na przedmiotowym gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Wyrok Sądu I instancji i zawarta w jego uzasadnieniu argumentacja jest prawidłowa i odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.