Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt IV SABAA/a 50/16, po rozpoznaniu skargi G.I.W. i B.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania, zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku poprzedniczki prawnej skarżących z dnia [...] grudnia 2005 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania (pkt 2); stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 4); zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących G.I.W. i B.S. solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. H.W. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogi publiczne część nieruchomości położonej w W. przy ul. M. i L., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...].
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego, na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu zajętego pod drogi publiczne. Ostatecznymi decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa-Białołęka z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w m.st. Warszawa, Dzielnica Białołęka oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] zajętego pod część ulicy M. i L. W związku z tym Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. podjął zawieszone postępowanie, po czym zwrócił się do różnych organów administracji publicznej o udzielenie informacji niezbędnych do ustalenia czy, ewentualnie kiedy i na czyją rzecz zostało ustalone oraz wypłacone odszkodowanie za ww. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne.
Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. poinformował G.W., że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, tj. uzupełnienie akt o operat szacunkowy, wniosek o przyznanie odszkodowania zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2015 r.
Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. G.W., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji w przewidzianym w ustawie terminie, a Prezydent, pismem z dnia 23 lutego 2015 r., podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r.
Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. G.W., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B.S., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w Warszawie przy ulicy M. i ulicy L. Odpowiadając na skargę Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że strony zostały poinformowane, iż rozstrzygnięcie w sprawie nastąpi nie później niż do 31 grudnia 2015 r., a termin ten został przedłużony do dnia 31 grudnia 2016 r. Organ podkreślił również, że z akt sprawy nie wynika, aby przed wniesieniem skargi do Sądu, G.W. wystąpił w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia, tj. Wojewody Mazowieckiego, z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta m.st. Warszawy sprawy w terminie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem, skarżący poprzedził ją wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – pismo G.W. z dnia 2 lutego 2015 r. – zaś fakt, że strona winna była wnieść zażalenie, w sytuacji, gdy organ, wbrew obowiązującym regułom wyrażonym w k.p.a., nie doprecyzował jak należy rozumieć to wezwanie, nie może stanowić przesłanki do negatywnego rozstrzygnięcia dla strony, a organ, odpowiadając skarżącemu na to pismo (vide: pismo z dnia 23 lutego 2015 r.), utwierdził go w przekonaniu, że wymagany tryb do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania został wyczerpany.
Wojewódzki Sąd po wyjaśnieniu pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania stwierdził: w sprawie należało uznać, że postępowanie organu nosi cechy przewlekłości, a podstawą takiej oceny jest fakt, że od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, tj. od dnia 31 grudnia 2005 r. do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 12 stycznia 2016 r., upłynęło ponad 10 lat i pomimo upływu terminów do rozstrzygnięcia sprawy, do dnia wniesienia skargi nie zostało ono wydane, a choć organ dopełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a., jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę, że postępowanie o odszkodowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, szczególnie gdy nowy termin wyznaczany jest na datę odległą, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Nadto z akt nie wynika, aby w czasie, który upłynął pomiędzy kolejnymi zawiadomieniami, organ podejmował jakiekolwiek czynności, które byłyby konieczne i których wynik determinowałby możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Takie prowadzenie sprawy, jak to czyni Prezydent jest rażąco przewlekłe, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w celu zdyscyplinowania do załatwienia sprawy, a jej wysokość nie uszczupla budżetu organu, które miałoby uniemożliwić wypłatę odszkodowania.
Skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie po uchyleniu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do sądu na przewlekłość postępowania, podczas gdy skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował celowe czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny;
- – art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez istotne wady uzasadnienia polegające na braku wyczerpującego opisu stanu faktycznego sprawy oraz na braku wskazania konkretnych przyczyn uznania przewlekłości organu za rażące innych niż przyczyny uznania, iż doszło w sprawie do przewlekłości organu tzw. zwykłej.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, G.W. stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jest to warunek dopuszczalności skargi, warunek formalny, który musi być spełniony, aby skarga mogła być uznana za dopuszczalną.
Wyczerpanie środków zażalenia to taka sytuacja, gdy stronie nie służy żaden środek rozpoznania sprawy, przewidziany w ustawie, jak stanowi § 2 art. 52 p.p.s.a. Jeżeli ustawa nie przewiduje takich środków zaskarżenia, w sprawach, w których przedmiotem skargi są akty lub czynności z zakresu administracji publicznej albo pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego – służy wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 52 § 3 p.p.s.a.
W sprawach o przewlekłe prowadzenie postępowania art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje jako środek zaskarżenia zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawie o ustalenie odszkodowania Prezydent m.st. Warszawy działa jako organ I instancji, a zatem na niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a nie wezwanie Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa. Ten środek byłby właściwy wówczas, gdyby Prezydent był organem, nad którym już nie ma organu wyższego stopnia.
W sytuacji, gdy G.W. nie wnosił zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta, ale wezwał ten organ do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać, że wyczerpana została droga, o której mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Nie ma znaczenia działanie organu – odpowiedź na wezwanie, co miało utwierdzić stronę w przekonaniu, że wyczerpany został tryb do wniesienia skargi – jak uznał Wojewódzki Sąd. Artykuł 52 § 1 przewiduje bowiem wyraźnie, że skarga musi być poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia, gdyż taki w sprawie nad Prezydentem jest.
Na marginesie należy zauważyć, że G.W. wiedział o tym, że nad Prezydentem jest organ wyższego stopnia w sprawie o odszkodowanie i że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi być poprzedzone zażaleniem do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z 17 stycznia 2014 r. I SAB/Wa 642/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za tą samą nieruchomość, właśnie z tego względu, iż nie została ona poprzedzona zażaleniem, zatem że nie wyczerpany został tryb z art. 52 § 1 p.p.s.a. Pismo z 25 lipca 2013 r., które przywołuje G.W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną jako wyczerpanie warunku formalnego, tj. zażalenie do Wojewody Mazowieckiego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, jest skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na oba te organy. Skarga ta na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy została odrzucona ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu.
Skargi, która nie wyczerpuje trybu do jej wniesienia nie można było rozpoznać merytorycznie (mimo jej oczywistej zasadności), jak to uczynił Wojewódzki Sąd.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 189 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.