Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1695/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Miasta P. oraz D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...], wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, orzeczono o przejęciu na własność Państwa m.in. przedsiębiorstwa pn. D. firmy D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. Orzeczeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1975 r. zatwierdzony został protokół zdawczo-odbiorczy w/w przedsiębiorstwa. W skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziły m.in. nieruchomość położona w P., w jednostce ewidencyjnej Ż., oznaczona jako działka o numerze ewidencyjnym [...], obecnie stanowiąca działki o numerach: [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] Wojewoda W. stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności m. in. opisanej na wstępie nieruchomości.
W dniu [...] czerwca 2007 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń z 1949 r. i 1975 r. i w związku z tym D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła w dniu [...] listopada 2009 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. Na skutek rozpoznania powyższego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 1999 r. - w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P., w jednostce ewidencyjnej Ż., stanowiącej obecnie działki oznaczone numerami [...] i [...], zaś w pozostałej części, to jest w odniesieniu do działki nr [...] - stwierdził, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
W motywach swego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że skutkiem decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdzającej nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność F. było przywrócenie stanu sprzed "nacjonalizacji" tego przedsiębiorstwa, co oznaczało, że prawo własności opisanych wyżej nieruchomości nie przeszło na własność Skarbu Państwa. W związku z tym, przedmiotowe nieruchomości nie podlegały działaniu ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stwierdzenie zaś nabycia prawa własności w stosunku do mienia, które - dacie komunalizacji - nie stanowiło własności ogólnonarodowej, stanowiło rażące naruszenie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Minister wskazał ponadto, że nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji Wojewody W. z 1999 r. było przeniesienie przez Miasto P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] - na mocy umowy notarialnej, zawartej w dniu [...] grudnia 2002 r. (Rep. A [...]).
Reasumując Minister podniósł, iż w następstwie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z [...] lipca 1999 r. nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania przedmiotowymi nieruchomościami, a sama decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego, który nie podlegał uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym.
Rozpatrując sprawę na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionych przez Miasto P. oraz Spółkę D. Sp. z o.o. z siedzibą w P., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.
Organ, wskazując na skutek ex tunc decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej powtórzył, że decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa ale wywołała ona nieodwracalny skutek prawny (art. 156 § 2 k.p.a.), którym było ustanowienie przez Miasto P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. Miasto P. oraz D. spółka z o. o. w P. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze wniesionej przez Miasto P. zarzucono Ministrowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 127 § 3 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W skardze natomiast wniesionej przez Spółkę D. spółka z o.o. w P. twierdzono, że zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 2 k.p.a.
Odpowiadając na skargi, Minister Spraw Wewnętrznych wnosił ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie były one uzasadnione.
Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zauważając, że - w świetle art. 5 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy - Gminie mogło być przekazane jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a więc mienie, którego właścicielem był Skarb Państwa.
Skoro zatem – jak wywodził Sąd - w przedmiotowej sprawie prawomocną decyzją Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1949 r. oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1975 r. to fakt ten oznaczał, że orzeczenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, z mocą wsteczną (ex tunc). W związku z tym, ukształtowany nimi stan prawny uznaje się obecnie za nieistniejący.
W rezultacie, jak akcentował Sąd, w stosunku do nieruchomości, wchodzącej w skład przedsiębiorstwa F. należącego do firmy D. sp. z o. o. w P., nastąpiło przywrócenie stanu prawnego, istniejącego przed wydaniem w/w decyzji, tak jakby nacjonalizacja nigdy nie miała miejsca (restitutio in integrum). Powyższe oznaczało zaś, że - w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie, nie mogła podlegać komunalizacji.
W konsekwencji, Sąd zgodził się z organem, że w analizowanej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 1999 r. - w części odnoszącej się do nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...]. Jednocześnie jednak decyzja kwestionowana wywołała skutki nieodwracalne w stosunku do części skomunalizowanej nieruchomości, stanowiącej działki o numerach: [...] i [...]. W wyniku bowiem umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego zaistniały konsekwencje w sferze prawa cywilnego w postaci zmiany podmiotu uprawnionego do rozporządzania sporną nieruchomością.
W rezultacie, zdaniem Sądu, ponieważ odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieściło się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji bo dla jego cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia, organ nie miał umocowania ustawowego, czyli nie mógł zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to należało przyjąć, że w tym przypadku wystąpił nieodwracalny skutek prawny decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.).
Jednocześnie Sąd uznał, że postępowanie administracyjne było w analizowanej sprawie przeprowadzone wnikliwie a przepisy prawa zinterpretowano prawidłowo.
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w części oddalającej skargę wniesioną przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w P., Spółka ta zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na przyjęciu, że przeniesienie przez Miasto P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., a w konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym w tym zakresie, jaki dotyczy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego,
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej oceny i kontroli toku rozumowania Sądu.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] - w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako obręb Ż., art. mapy [...], działka nr [...] ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości ponieważ ich właścicielem pozostawała D. sp. z o.o. w P. Skoro więc Miasto P. nie mogło uzyskać prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze komunalizacji, to tym bardziej nie było prawnych podstaw do ustanowienia na nich użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. i przejścia z mocy prawa własności budynków znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 232 k.c. użytkowanie wieczyste można ustanowić jedynie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Żaden natomiast przepis nie przewiduje ustanowienia tego prawa na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej czy osoby prawnej.
Podkreślano zatem, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody W. stanowi naruszenie przepisu art. 232 k.c. gdyż umożliwia istnienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność osoby innej niż wymienione w tym przepisie, co jest sprzeczne z istniejącym porządkiem prawnym. W rezultacie istnieją więc przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji komunalizacyjnej.
Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2008 r. (sygn. akt II CSK 110/08) skarżąca twierdziła, iż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ wpis do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości ma charakter deklaratoryjny. Prawo to przysługuje zatem właścicielowi pomimo tego, że nie jest on ujawniony w księdze a ponadto oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie powoduje utraty prawa własności. Użytkowanie wieczyste jest bowiem prawem terminowym i po jego wygaśnięciu właściciel odzyskuje pełnię praw.
Wskazywano także, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia1996 r. (sygn. akt OPS 7/96) należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu, skutków prawnych, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4-7/98) a podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję, dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję.
Akcentowano zatem, że orzecznictwo odróżnia skutki prawne, wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz zawartą, w wykonaniu tej decyzji, umową, od skutków prawnych wywołanych decyzją, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny, wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny.
W rezultacie autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że skutkiem kwestionowanej decyzji Wojewody W. nie było ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." a stwierdzenie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie spornej nieruchomości.
Ponadto, powołując się na orzecznictwo twierdzono, iż wyłączona jest możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości niebędącej własnością państwową, choćby nabywca działał w zaufaniu do treści księgi wieczystej (wyrok SN z 21 czerwca 1968 r., III CRN 139/68; wyrok SN z 14 maja 1986 r., II CR 28/96) i, że nie można nabyć prawa, które od początku w ogóle nie mogło powstać, tj. prawa użytkowania wieczystego, skoro umowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego współwłasnością Skarbu Państwa i osoby fizycznej byłaby nieważna (art. 232 § 1 i art. 58 k.c.) – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2000 r. (sygn. akt. IV CKN 67/00).
Zwracano również uwagę, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. nastąpiło po wszczęciu postępowania przez Ministra Gospodarki w sprawie [...] o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, na postawie których zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości Spółki. Postępowanie w tej sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek z dnia [...] lutego 2000 r., zaś Spółdzielnia Mieszkaniowa nabyła prawo użytkowania wieczystego na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002. Strony, w chwili zawierania umowy były zatem w złej wierze, co wykluczało ochronę czynności prawnej.
Nadto, nieruchomość została zbyta na rzecz Spółdzielni nieodpłatnie. Zgodnie zaś z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, nieodpłatne nabycie użytkowania wieczystego nie może być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 9 lutego 1995 r., sygn. akt IV SA 495/94, z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt IV SA 747/94 i z dnia 5 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 2316/97).
Z ostrożności procesowej, z uwagi na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 607/07), podnoszono też, że gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ lub sąd, to organ orzekający w danej sprawie obowiązany jest zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzucał Sądowi Wojewódzkiemu ogólnikowość uzasadnienia, co pozbawiało skarżącą możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonaną przez Sąd.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto P. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) - przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) tj. nie uznanie w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], iż decyzja Wojewody W. z dnia [...] lipca 1999 r. (stwierdzająca nabycie przez Miasto P.z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb Ż. jako działka nr [...] - obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...]) wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie części nieruchomości tj. działki nr [...], albowiem na w/w nieruchomości jest realizowany cel publiczny i realizowane są zadania własne gminy tj. znajduje się droga publiczna z infrastrukturą, czyli działka ta winna zostać wyłączona z obrotu i pozostać własnością Miasta P. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Miasto P. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że na działce nr [..]znajduje się droga publiczna ul. P. oraz infrastruktura, a więc na tej części nieruchomości są realizowane cele publiczne i zadania własne gminy.
Wskazując na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz orzecznictwo sądwoadministracyjne, skarżący kasacyjnie twierdził, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego i muszą być własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Przywoływano również treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ustawy samorządowej z dnia 8 marca 1990 r.
W rezultacie, autor skargi kasacyjnej twierdził, że z treści przytoczonych przepisów a także z faktu, iż na działce [...] znajduje się droga publiczna oraz infrastruktura, wynika, iż decyzja Wojewody W. z dnia [...] lipca 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne również odnośnie działki nr [...]. Na nieruchomości realizowany jest cel publiczny i zadania własne gminy, nieruchomość ta więc winna zostać wyłączona z obrotu prawnego i winna pozostać własnością gminy Miasta P. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013 r. D. sp. z o.o. w P. powiadomiła, że działka o numerze geodezyjnym [...] uległa dalszemu podziałowi na działki o numerach: [...]. Wobec powyższego nie istnieją już przeszkody, aby stwierdzić nieważność decyzji Wojewody W. (cyt.) "z dnia [...] lutego 2011 r." w zakresie ww. działek, albowiem w stosunku do większości z nich nie zachodzą obecnie nieodwracalne skutki prawne.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne, Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej przez D. spółka z o.o. w P. jako bezzasadnej skargi kasacyjnej wniesionej przez D. Spółka z o.o. w P. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Uczestniczka postępowania stała na stanowisku, że skarga kasacyjna stanowiła jedynie polemikę z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a ponadto wprawdzie własność budynków i urządzeń, znajdujących się na spornych nieruchomościach została nieodpłatnie przeniesiona na rzecz wieczystego użytkownika w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale wszystkie obiekty trwale z gruntem związane, zostały zrealizowane w całości z zaciągniętych przez Spółdzielnię i przez nią spłaconych kredytów bankowych.
Akcentowano też, iż Spółdzielnia, nie uzyskała prawa użytkowania wieczystego nieodpłatnie. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, Spółdzielnia była jedynie zwolniona, na podstawie art. 207 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z wniesienia pierwszej opłaty rocznej. W żadnym razie nie została zaś zwolniona od uiszczania kolejnych opłat rocznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez D. spółka z o.o. w P. sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jako zarzut procesowy, który – zdaniem autora skargi kasacyjnej - miał charakter istotny, wskazano na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., twierdząc, iż Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji uniemożliwił skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu.
Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób logiczny i w pełni zrozumiały wyjaśnił, iż kwestionowana decyzja – w odniesieniu do nieruchomości położonej w P., w jednostce ewidencyjnej Ż., stanowiących działki nr: [...] i [...], na skutek umowy o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." prawa użytkowania wieczystego, wywołała konsekwencje w sferze prawa cywilnego w postaci zmiany podmiotu uprawnionego do rozporządzania sporną nieruchomością. W rezultacie, zdaniem Sądu, w odniesieniu do tej części nieruchomości, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] lipca 1999 r., gdyż odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieściło się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji, bo dla jego cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia, organ nie miał umocowania ustawowego, czyli nie mógł zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego.
Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż niewydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. było jedynie następstwem dokonania przez Sąd Wojewódzki określonej wykładni prawa materialnego. Powyższe prowadzi zaś już jednak do zagadnień materialnoprawnych.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, iż wadliwie przyjął, że przeniesienie przez Miasto P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywołało nieodwracalny skutek prawny - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i w konsekwencji nie jest obecnie dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1994 r., w tym zakresie, jaki dotyczy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Stanowisko to nie jest jednak zasadne. Wskazać bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., nie był w tym przypadku uzasadniony.
Zgodnie z w/w przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wprawdzie to ostatnie pojęcie nie ma definicji legalnej, jednak instytucja nieodwracalnych skutków prawnych doczekała się bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie tym powszechnie przyjmuje się zaś, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego i nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. W rezultacie decyzja wywołuje skutek nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa amaterialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia takiego właśnie skutku przez wydanie decyzji (vide: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92).
Tego rodzaju sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku. W następstwie bowiem wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia 28 lipca 1999 r. Miasto P., na podstawie umowy notarialnej, zawartej w dniu [...] grudnia 2002 r., ustanowiło na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O. " w P. prawo użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] wraz z prawem odrębnej własności budynków i urządzeń znajdujących się na nim. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustanowienie w prawa użytkowania wieczystego w stosunku do w/w nieruchomości nastąpiło nie na podstawie decyzji administracyjnej – jak miało to miejsce w sprawie, w której został wydany, powoływany w skardze kasacyjnej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2008 r. (sygn. akt II CSK 110/08, LEX nr 447647) - a w oparciu o umowę zawartą w formie aktu notarialnego.
Ponadto - w dacie zawierania tej umowy, to jest w dniu [...] grudnia 2002 r. – umowne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało już tylko poprzez zawarcie umowy. Dla ważności umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zbędne było już poprzedzanie jej wydaniem, poprzednio obligatoryjnej, decyzji administracyjnej, w której określano osobę wieczystego użytkownika, oraz przedmiot i warunki umowy. Zmiana przepisów w tym zakresie nastąpiła w dniu 5 grudnia 1990 r. na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), która znowelizowała art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidujący poprzednio wymóg wydawania w tego rodzaju sytuacjach decyzji administracyjnej. Od dnia [...] grudnia 1990 r. elementy administracyjnoprawne zostały zatem wyłączone ze stosunku prawnego łączącego właściciela gruntu i wieczystego użytkownika.
Z tego powodu, przywoływanie w skardze kasacyjnej orzecznictwa, które akcentowało, że (cyt.): "należy odróżnić skutki prawne, wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz zawartą w wykonaniu tej decyzji umową, od skutków prawnych wywołanych decyzją, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomość" było całkowicie wadliwe.
Skład orzekający w tej sprawie podziela także w pełni pogląd, wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96), iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych decyzjami późniejszymi lub innymi zdarzeniami, ale w rozpatrywanej sprawie nie została wydana po 1999 r. (data wydania decyzji komujnalizacyjnej) w stosunku do spornego gruntu, żadna inna decyzja administracyjna. Oznacza to, że zawarcie umowy o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] prawa użytkowania wieczystego poprzedzała właśnie ta decyzja. Ona również umożliwiała ustanowienie tego prawa pod względem prawnym. Jak słusznie bowiem zauważa to autor skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 232 k.c., użytkowanie wieczyste można ustanowić jedynie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Z tego też jednak powodu brak jest jednocześnie możliwości prawnych by nieruchomości obciążone tego rodzaju prawem mogły stanowić własność skarżącej kasacyjnie.
Podkreślenia w tym miejscu także wymaga, że jeśli skarżąca doprowadziłaby na drodze procesu cywilnego do wydania przez sąd powszechny wyroku unieważniającego umowę o ustanowieniu użytkowania wieczystego z 2002 r., to nic nie stoi na przeszkodzie by w dalszej kolejności podjęła stosowne kroki na drodze postępowań administracyjnoprawnych.
Nadmienić też trzeba, że dalsze podziały działki nr [...], to jest dokonane po wydaniu zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2011 r. pozostają bez wpływu na ocenę legalności tego aktu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan, jaki istniał w dacie orzekania przez organ.
Wyjaśnić też trzeba, że wprawdzie skład orzekający zgadza się również z tezą, zawartą w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99), w której to uchwale Sąd przyjął, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ale – jak wskazuje na to już powyższa teza, uchwała ta dotyczy zupełnie odmiennego stanu faktycznego aniżeli ten, który zachodzi w sprawie rozpoznawanej.
W sprawie, w której została wydana w/w uchwała, ocenie legalności podlegała decyzja o ustanowieniu przymusowego zarządu, a więc decyzja przejmująca na rzecz Skarbu Państwa mienie obywateli i w trakcie trwania tego postępowania, dokonane zostały czynności przenoszące własność na inny podmiot. W rozpatrywanym zaś przypadku, sprawa dotyczyła nie przejęcia mienia na własność Skarbu Państwa, ale skomunalizowania mienia, które wcześniej upaństwowiono. Po komunalizacji zaś doszło do oddania tegoż mienia (gruntu) w użytkowanie wieczyste a umowa ta została zawarta przed dniem wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Słusznie też zwraca na to uwagę uczestnicząca w postępowaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P., że nie można było w tym przypadku twierdzić, iż uczestniczka postępowania uzyskała prawo użytkowania wieczystego w sposób nieodpłatny. Własność budynków i urządzeń, znajdujących się na spornych nieruchomościach została wprawdzie nieodpłatnie przeniesiona na rzecz Spółdzielni, ale wszystkie obiekty trwale z gruntem związane, zostały zrealizowane w całości z zaciągniętych przez Spółdzielnię (i spłaconych przez nią) kredytów bankowych, a ponadto, z wyjątkiem wniesienia pierwszej opłaty rocznej, Spółdzielnia była i jest obowiązana do wnoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, należnych we wszystkich kolejnych latach.
Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto P., należy stwierdzić, że nie zostały one właściwie określone.
Skarżące Miasto P. zarzuciło Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego w postaci niezastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu tych zarzutów twierdzono, iż na działce [...] znajduje się droga publiczna oraz infrastruktura, a zatem decyzja Wojewody W. z dnia [...] lipca 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne również odnośnie działki nr [...]. Nieruchomość ta więc winna zostać wyłączona z obrotu prawnego i pozostać własnością gminy Miasta P. Tak sformułowany zarzut kasacyjny należy jednak uznać za wadliwie sformułowany.
Sąd Wojewódzki nie dokonał bowiem wykładni wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego bowiem nie odniósł się w ogóle do powyższej kwestii. Z ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku nie wynika, aby przez działkę nr [...] przebiegała jakakolwiek droga publiczna. Jeśli zatem istotnie taka sytuacja w analizowanej sprawie zachodziła, to skarżące Miasto P. winno zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tyle obrazę prawa materialnego a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci np. braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, niekompletności uzasadnienia wyroku, czy wręcz błąd w ustaleniach faktycznych. W związku zaś z brakiem tego rodzaju zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć stan faktyczny wynikający z ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji, a z których – jak wyżej to wyjaśniono – nie wynika by na działce nr [...] była urządzona jakakolwiek droga publiczna.
Uznając zatem, że obie skargi kasacyjne nie miały nieusprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.