Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. Jednocześnie Sąd zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] stycznia 1980 r. Naczelnik Gminy w W. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w D. będącego współwłasnością F. O. oraz M. i W. O. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. S. L. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. W uzasadnieniu wskazał, że na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. w sprawie I SA/Wa 407/14 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie została oddalona jego skarga na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] stycznia 1980 r. Z ustnych motywów rozstrzygnięcia wynikało, że jego wniosek o wznowienie postępowania został złożony za wcześnie, albowiem wniosek o wznowienie postępowania winien być złożony w terminie 30 dni od dnia otrzymania i uprawomocnienia się postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. o umorzeniu postępowania przygotowawczego w sprawie poświadczenia nieprawdy w protokole lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego.
Wskazał, że gdyby został poinformowany przez organ, że wniosek należy złożyć w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się ww. postanowienia Prokuratora, tj. do [...] lutego 2014 r., wniosek taki zostałby złożony w terminie.
Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Agencja Nieruchomości Rolnych odmówiła przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił okoliczności, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
Na skutek wniesionego przez stronę zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. uchylił postanowienie Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie w jakim dotyczy ono odmowy przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania opartego na podstawie wznowieniowej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i umorzył postępowanie w tej części. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy S. L. uchybił terminowi, a zatem zbadać kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Wnioskodawca wskazał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania było wyjście na jaw okoliczności sfałszowania protokołu lustracji, która to okoliczność nie była znana Naczelnikowi Gminy W. w dacie wydawania decyzji. Minister podkreślił, że wyjście na jaw okoliczności sfałszowania protokołu jest równoznaczne z wydaniem orzeczenia sądu lub organu stwierdzającego fakt sfałszowania protokołu.
W niniejszej sprawie żaden sąd lub organ nie stwierdził okoliczności sfałszowania protokołu, a zatem powyższa okoliczność nie mogła wyjść na jaw. Tym samym wnioskodawca nie mógł się dowiedzieć o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym termin do złożenia wniosku o wznowienie nie zaczął biec. Powyższe zaś oznacza, że wnioskodawca nie mógł uchybić terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym wniosek o przywrócenie terminu w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowy.
Skargę na opisane postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył S. L. Pismem z "[...]marca 2014 r." skarżący złożył do akt sprawy zawiadomienie Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] listopada 2014 r. o wszczęciu postępowania wznowieniowego na podstawie "art. 14 § 1 pkt 1 k.p.a." w sprawie przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, a także postanowienie tego organu z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania ma podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2483/12 oddalającego skargę S. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z [...] stycznia 1980 r.
Sąd I instancji 23 marca 2015 r. ustalił, że podstawą wznowienia z urzędu jest art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2483/12 zostało zarejestrowane pod sygn. akt I OSK 2330/13 i do chwili obecnej brak jest wyznaczonego terminu rozprawy.
Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik S. L. złożył do akt sprawy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz pisma S. L. z [...] września 2014 r. oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r.. które Sąd postanowił dopuścić jako dowód.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organ pomimo wydania rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania, które stanowi prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, wadliwie je jednak uzasadnił w szczególności nie odnosząc go do prawidłowej podstawy prawnej umorzenia. Prawidłową podstawą prawną umorzenia przedmiotowego postępowania jest bowiem przepis art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że S. L. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy W. z [...] stycznia 1980 r. złożył bowiem w terminie. Za taki wniosek Sąd uznał złożone w dniu [...] stycznia 2014 r. pismo skierowane za pośrednictwem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismo to uznane zostało przez Ministra za wniosek o wznowienie postępowania, czemu organ ten dał wyraz w piśmie skierowanym do skarżącego w dniu [...] października 2014 r. Tym samym wniosek złożony przez S. L. w dniu [...] czerwca 2014 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] stycznia 1980 r. był od momentu jego złożenia bezprzedmiotowy.
Skarżący bowiem po otrzymaniu w dniu "[...] stycznia 2013 r." odpisu postanowienia Prokuratora Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. o umorzeniu dochodzenia, dochowując terminu wskazanego w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. złożył pismo stanowiące wniosek o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazał, że wniosek ten posłużył również do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] stycznia 1980 r. z urzędu, o czym skarżący został zawiadomiony pismem z [...] listopada 2014 r. Do wznowienia przedmiotowego postępowania z urzędu doszło na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast skarżący domagał się wznowienia postępowania wskazując jako podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a.
Sąd uznał więc, że wobec nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, koniecznym jest jego uchylenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie spowodowałoby, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania złożony w terminie, nie zostałby rozstrzygnięty. Wobec powyższego z uwagi na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
- 1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, które polegało na wadliwej ocenie przyjętego przez Ministra stanu faktycznego, a mianowicie na uznaniu pisma S. L. z [...] stycznia 2014 r. za podanie o wznowienie postępowania, pomimo tego, że pismo to nie jest podaniem o wznowienie w rozumieniu art. 148 k.p.a. - co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że Minister naruszył art. 107 § 3 k.p.a. i uchyleniem postanowienia Ministra z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W przypadku nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie w uzasadnieniu wadliwej oceny przyjętego przez Ministra stanu faktycznego, a mianowicie na uznaniu pisma S. L. z [...] stycznia 2014 r. za podanie o wznowienie postępowania, pomimo tego, że pismo to nie jest podaniem o wznowienie w rozumieniu art. 148 k.p.a. - co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że Minister naruszył art. 107 § 3 k.p.a. i uchyleniem postanowienia Ministra z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie postanowienia Ministra narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu uzasadnienie to jako przyczynę bezprzedmiotowości powinno wskazywać okoliczność złożenia przez stronę, z zachowaniem terminu, podania o wznowienie, pomimo tego, że w rzeczywistości podanie takie nie zostało złożone w terminie - co skutkowało uchyleniem postanowienia Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że podstawa prawna wskazana w postanowieniu Ministra, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. jest nieprawidłowa, gdyż w ocenie Sądu podstawą prawną powinien być art. 105 § 1 k.p.a., pomimo tego, że art. 105 § 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego - co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że Minister naruszył art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji uchyleniem postanowienia Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (tj. wadliwe uzasadnienie i przywołanie wadliwej podstawy prawnej) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo tego, że naruszenia takie nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie - co skutkowało uchyleniem postanowienia Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd uznał za wadliwe jego uzasadnienie, na skutek odmiennej oceny okoliczności związanych z zachowaniem terminu do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym możliwością rozpoznania wniosku o przywrócenie tego terminu. Jak wywodzi skarga kasacyjna, Sąd błędnie zakwalifikował pismo złożone przez stronę w dniu [...] stycznia 2014 r. jako podanie o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy była w nim zawarta niemająca skutków procesowych prośba o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają zasadę ograniczonego formalizmu co do formy podania wnoszonego przez stronę do organu, regulując przy tym jedynie podstawowe elementy pism.
Wśród nich kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma leżący po stronie wnoszącego podanie obowiązek określenia charakteru tego pisma i żądania, z którym występuje (art. 63 § 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takim wymogom w kontekście sformułowania żądania o wszczęcie postępowania odpowiada pismo strony, które zostało za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie tym, jak również w powołanej w jego treści złożonej uprzednio skardze na postanowienie Ministra z [...] listopada 2013 r., w sposób wyraźny zostało zawarte żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] stycznia 1980 r., oparte na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Nie sposób uznać, że jasne i zrozumiałe w swej treści pismo nie pozwalało na ustalenie rzeczywistej woli strony. Żądanie wznowienia postępowania zawarte w pkt 2 skargi poprzedzone zostało wyrażeniem "wnoszę o:" i nie zostało pozostawione do uznania organu.
W związku z powyższym nie sposób zarzucić Sądowi naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. upatrywanego w wadliwym dokonaniu oceny stanu faktycznego przyjętego przez organ w zaskarżonym postanowieniu.
Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadnienie kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia wskazując na potrzebę ustalenia, czy skarżący uchybił terminowi, przyjęło za podstawę rozstrzygnięcia brak okoliczności uzasadniającej istnienie podstaw do wznowienia postępowania, co wykraczało poza granice sprawy zakreślonej wnioskiem strony o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Odmawiając następnie słuszności podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji upatrującej wadliwość wyroku Sądu I instancji w zobowiązaniu organu do oparcia rozstrzygnięcia o właściwą podstawę prawną, jaką stanowi art. 105 § 1 k.p.a., należy wskazać, że wyrwane z kontekstu całego wywodu odniesienia Sądu do podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego, nie mogą przeczyć idei, jaka przyświecała Sądowi wskazującemu na merytoryczne wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Przywołanie art. 105 § 1 k.p.a. służyło Sądowi do wskazania warunków, w jakich dochodzi do konieczności umorzenia postępowania, nie miało zaś na celu zobowiązania organu do przywołania tego przepisu w podstawie prawnej wydanego postanowienia.
Należy wreszcie zgodzić się z Sądem I instancji co do konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, stwierdzona bowiem wadliwość jego uzasadnienia rzutowała na uprawnienia strony do rozpoznania złożonego w terminie wniosku o wznowienie postępowania, a zatem mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pozwalało Sądowi na wydanie orzeczenia opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.