Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 32/16, po rozpoznaniu skargi Z. K., I. G., E. K., L. M. i B. M. (powoływani dalej jako "skarżący"): 1) zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku Z. K., I. G., E. K. i L. M. z [...] czerwca 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość w ciągu jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;
- 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku określonego w pkt 1;
- 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) wymierzył Staroście [...] grzywnę w wysokości [...] zł, 5) oddalił skargę w pozostałym zakresie;
- 6) zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżący pismem z 8 stycznia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, żądając stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia wyrokowania, wymierzenia grzywny, zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęcie, w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez Gminę-Miasto [...] działki nr [...] w obrębie [...] (po podziale dz. [...] stanowią dz. [...] i [...] w obrębie [...]), złożony został w dniu [...] czerwca 2005 r. Postępowanie zostało następnie zawieszone na czas procedowania przez Wojewodę [...], który decyzją z [...] marca 2009 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej działki.
Od tego momentu Starosta [...] pozostaje w bezczynności. W trakcie postępowania organ przerzucił ponadto na wnioskodawców obowiązki związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Pismem z [...] czerwca 2015 r. wezwał ich do "przedłożenia oryginałów lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentacji geodezyjno-prawnej nieruchomości wraz z udokumentowaniem przysługującego prawa własności do przedmiotowej działki, tj. mapy prawnej z rozliczeniem powierzchni faktycznie zajętej pod drogę", pomijając fakt, że mapa do celów prawnych dotycząca przedmiotowej nieruchomości została już złożona do akt sprawy w lipcu 2013 r. (mapa prawna zaewidencjonowana w PODGiK [...] pod numerem [...] z [...].04.2013 r.). Mapa ta zawiera wszystkie elementy zawarte w piśmie Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. i rozlicza powierzchnię dz. [...] z [...] nr [...] i [...] wsi [...] znajdującej się w pasie drogi publicznej.
Co więcej, mapa ta rozlicza powierzchnię działki drogowej [...] i [...]. Wskazuje, że dz. nr [...] (część dz. nr [...]) i dz. nr [...] (część dz. nr [...]) stanowi powierzchnię gruntu znajdującego się w pasie drogi publicznej dawnej dz. nr [...] z [...]nr [...] i [...] wsi [...]. Wynika z niej również, że dz. nr [...] i [...] powstały z dz. nr [...]. Mapę prawną wykonuje się według stanu aktualnego w ewidencji gruntów i dlatego też powierzchnię dz. nr [...] zajętej pod drogę publiczną rozliczono w stosunku do ww. działek. Do pisma z [...] lipca 2015 r. stanowiącego odpowiedź na pismo Starosty z [...] czerwca 2015 r., wnioskodawcy załączyli ponadto wyjaśnienia geodety, który sporządził tę mapę, a także wnieśli o zwrócenie się przez Starostę do Wojewody o przesłanie decyzji stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej działki przez Gminę Miasto [...] w celu potwierdzenia, że na dzień 1 stycznia 1999 r. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa ani Gminy Miasta [...].
Także i tę czynność organ przerzucił na wnioskodawców informując, że sami mogą się zwrócić do Wojewody [...] w tej kwestii (pismo z [...] sierpnia 2015 r.). Wnioskodawcy uzyskali więc wgląd w akta ww. sprawy i pismem z [...] października 2015 r. przesłali kopie tych akt, z których wynika, że na dzień 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ani Gminy Miasta [...]. Okoliczność ta wynika zarówno z treści samej decyzji, jak i oświadczenia Burmistrza Gminy Miasta [...] zawartego we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności działki. Potwierdza ją także oświadczenie Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2008 r. Skarżący podkreślili, że dokumenty te mają charakter urzędowy i na ich podstawie powinno nastąpić ustalenie ww. okoliczności. Organ zignorował powyższe dokumenty i pismem z [...] października 2015 r. ponownie poinformował wnioskodawców, że "wyjaśnienie wątpliwości co do własności roszczeniowej działki drogowej może nastąpić wyłącznie na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do Powiatowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej rozliczającego nieruchomość pochodzącą z "Osady tabelowej nr [...] i [...] wsi [...] dz. [...]" gruntów znajdujących się w pasie drogi publicznej stanowiących przedmiot roszczenia.
Dopiero z takiego opracowania będzie wynikała granica i powierzchnia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jak również stan własności." Organ po raz kolejny pominął pismo wnioskodawców z [...] lipca 2015 r., w którym zawarli oni wyjaśnienia geodety odnośnie do mapy złożonej do akt sprawy w 2013 r. Geodeta wyjaśnił, że złożona w niniejszej sprawie mapa do celów prawnych została zaewidencjonowana w PODGiK w O. pod nr [...] dnia [...] kwietnia 2013 r. i rozlicza przedmiotową nieruchomości. Bezspornie wynika z niej granica i powierzchnia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jak również stan własności. Organ żąda więc od wnioskodawców dokumentu, który już posiada. Na potwierdzenie powyższych okoliczności wnioskodawcy uzyskali również odpis wyroku Sądu Grodzkiego z [...] marca/1 kwietnia 1933 r. w sprawie [...], który rozstrzyga przysługujące im, jako spadkobiercom wymienionych w nim osób, prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.
Wyrok ten został załączony do zażalenia na bezczynność organu, zaś postanowienia spadkowe stanowią załączniki do wniosku o odszkodowanie z [...] czerwca 2005 r. W ten sposób wnioskodawcy wykazali swój tytuł własności do przedmiotowej działki. Wykazali również niezbędną aktywność i poczynili wszelkie możliwe kroki w celu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, mimo że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Według skarżących Starosta [...] od 2009 r. pozostaje w bezczynności i nieustanie piętrzy przed wnioskodawcami trudności, wymagając kolejnych dokumentów, które już posiada oraz zwracania się do innych organów, samemu nie podejmując żadnej inicjatywy, co uznać należy za przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę-Miasto Józefów przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa i ustalająca jako strony postępowania Burmistrza Miasta [...] oraz Starostę [...], stała się ostateczna [...] grudnia 2011 r. W decyzji tej brak jest zapisu o roszczeniu osób fizycznych do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w J. Nieuregulowany stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. przemawia za koniecznością udokumentowania przysługującego prawa własności do tej nieruchomości, zaś wnioskodawcy na żadnym etapie postępowania nie udowodnili, która część dz. nr [...] faktycznie stanowiła ich własność. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawców nie można jednoznacznie wywieść ich prawa własności do przedmiotowego gruntu, a dokumenty znajdujące się w aktach wskazują, że dz. 32/1 nie stanowiła w całości własności osób fizycznych.
Mając na uwadze fakt, że wniosek o ustalenie odszkodowania obejmował również grunt zajęty pod ul. Żabią, w trakcie postępowania prowadzonego przed Starostą [...], wnioskodawcy zostali wezwani do przedłożenia dokumentacji geodezyjno-prawnej ww. gruntu. Wymienieni nie dopełnili jednak tego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z 12 kwietnia 2016 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wskazał, że mimo oznaczenia przez skarżących pisma z 8 stycznia 2016 r. jako skargi "na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego", Sąd - po analizie akt administracyjnych - doszedł do przekonania, że organowi można zarzucić przewlekłość w rozpoznawaniu sprawy. Wskazują na to działania Starosty [...] począwszy od wszczęcia postępowania, tj. od [...] czerwca 2005 r. (czyli od dnia doręczenia żądania wnioskodawców organowi) do [...] stycznia 2016 r. (czyli do dnia wniesienia skargi), a dalej i rozpoznania sprawy przez Sąd, które nastąpiło [...] kwietnia 2016 r. Sąd podał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r. organ zawiesił postępowanie do czasu uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa ww. działki przez Gminę [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2009 r. stwierdził nabycie przez Gminę-Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 21 maja 2009 r. W związku z powyższym wnioskiem z [...] lipca 2010 r. skarżący wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania i od tego też momentu w istocie wskazują oni na przewlekłe działanie organu. Organ pismem z 7 lutego 2012 r. zwrócił się do skarżących o nadesłanie dokumentacji geodezyjno-prawnej z wyodrębnieniem gruntu zajętego pod część ww. ulicy wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz dokumentu potwierdzającego prawo własności gruntu, do którego zgłaszają roszczenia, w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z. K. poinformował organ, że jest w trakcie tworzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej i wystąpił o przedłużenie wyznaczonego terminu. W takim stanie postępowanie zawisło aż do [...] maja 2015 r., kiedy to do organu wpłynęło pismo skarżących o niezwłoczne podjęcie postępowania w sprawie, tj. o wyznaczenie rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego nastąpi ustalenie odszkodowania.
Organ w odpowiedzi z 18 czerwca 2015 r. ponowił wezwanie o nadesłanie dokumentacji geodezyjno-prawnej nieruchomości oraz dokumentu potwierdzającego prawo własności do przedmiotowego gruntu (mapy prawnej z rozliczeniem powierzchni faktycznej zajętej pod drogę). Skarżący w piśmie z [...] lipca 2015 r. wnieśli o zwrócenie się do Wojewody o przesłanie akt postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2009 r. na potwierdzenie okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1989 r. nie stanowiła własności Gminy Miasta [...] ani Skarbu Państwa i ustalenie przez organ na podstawie prowadzonej ewidencji gruntów, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem działki i na jakiej podstawie został do niej wpisany. Do pisma załączyli pismo geodety z [...] lipca 2015 r. zawierające wyjaśnienia dotyczące złożonej w sprawie mapy dla celów prawnych zaewidencjonowanej w PODGiK w O. pod nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Organ pismem z [...] sierpnia 2015 r. poinformował strony, że o udostępnienie ww. akt należy zwrócić się bezpośrednio do Wojewody po uprzednim wykazaniu interesu prawnego, a pismem z [...] sierpnia 2015 r. przekazano pismo stron do Wydziału Geodezji i Kartografii, prosząc o odpowiedź dotyczącą podstawy wpisu własności Skarbu Państwa w stosunku do dz. nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. Skarżący odpowiadając na pismo organu z [...] sierpnia 2015 r. poinformowali o zwróceniu się do Wojewody o wyrażenie zgody na wgląd do akt sprawy i uzyskaniu zgody (pismo z [...] października 2015 r.).
Jednocześnie z dokumentacji tej załączyli do akt postępowania dwa dokumenty i stwierdzili, że wykazali niezbędną aktywność w celu wyjaśnienia sprawy, natomiast w przypadku dalszych wątpliwości, organ winien podjąć niezbędne starania w celu ich wyjaśnienia, a w szczególności może przesłuchać strony w trybie art. 86 K.p.a. Organ w piśmie z [...] października 2015 r. poinformował wnioskodawców, że w zgromadzonych dokumentach brak jest zapisów, które świadczyłyby o tym, że przedmiotowa działka stanowiła własność osób fizycznych i kolejny raz powtórzył, że wyjaśnienie wątpliwości może nastąpić na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do PZDGiK.
Skarżący w dniu [...] listopada 2015 r. wnieśli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...]. Organ przekazując zażalenie do organu wyższego stopnia podkreślił, że na żadnym etapie postępowania wnioskodawcy nie udowodnili, która część dz. nr [...] stanowiła faktycznie ich własność. Pismo to przesłano również do wiadomości stron. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. uznano za nieuzasadnione.
Sąd podał, że z powyższego wynika, że organ czterokrotnie wzywał skarżących do przedłożenia, w jego ocenie niezbędnej dokumentacji geodezyjnej i wykazania prawa własności do gruntu objętego wnioskiem odszkodowawczym. Skarżący, odpowiadając na powyższe wskazywali, że organ dysponuje niezbędną dokumentacją, w tym mapą zawierającą wszystkie te elementy, o których mowa w wezwaniach organu, dającą podstawy do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, w związku z powyższym, a w szczególności wobec kategoryczności stanowisk stron postępowania w kwestii zgromadzonego materiału w sprawie, organ winien przystąpić do rozpoznania wniosku skarżących opierając się na materiale dowodowym już zgromadzonym. Ewentualnie jeszcze przed rozpoznaniem sprawy, winien zwrócić się do stosownych organów, instytucji z zapytaniem o dokumentację sprawy związaną z losem przedmiotowej nieruchomości, w tym do Wojewody [...] o nadesłanie dokumentacji jaką posiada w związku z postępowaniami dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa ww. działki.
Czynności gromadzenia akt postępowania organ nie może przerzucać na skarżących. Oczywiście organ powinien zwrócić się do stron inicjujących postępowanie o nadesłanie dokumentacji związanej z przedmiotem żądania i strona powinna odpowiedzieć na to wezwanie, niemniej jednak organ nie może poprzestawać tylko na takich czynnościach w postępowaniu. Ponadto, gdy strony stoją na stanowisku, że wszystkie możliwe i stosowne dokumenty złożyły, a organ też zadośćuczynił zasadzie dowodowej wynikającej z art. 77 § 1 K.p.a., czyli wywiązał się z obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o taki materiał dowodowy sprawy, jaki udało mu się zgromadzić i stosowne do zgromadzonego materiału w sprawie. Zbędne jest natomiast powielanie tożsamych czynności i kilkukrotne zwracanie się do stron o nadesłanie dokumentacji geodezyjnej, której strony nie złożą, gdyż uważają, że taka dokumentacja została już przedstawiona.
W ocenie Sądu obowiązkiem organu jest dokonanie oceny takiej dokumentacji i załatwienie sprawy, dając tym samym stronom możliwość dalszego działania, skorzystania ze środków zaskarżenia właściwych względem danego aktu administracyjnego, bez dalszego narażania się na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznawaniu wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając natomiast na uwadze okoliczność, że przedmiotowe postępowanie trwa już od 11 lat, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] złotych oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd za niezasadny uznał natomiast wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta [...], reprezentowany przez adwokata M. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ zrzekł się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 (błędnie wskazanym jako art. 3 § pkt 8) i art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i orzeczenie o przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny, mimo że w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z powodu prowadzenia przez organ postępowania, które zmierzało do ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez potwierdzenie prawa własności skarżących do spornej nieruchomości;
- 2) art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że to z wyłącznej winy organu postępowanie toczy się od 11 lat, a organ nie gromadził materiału dowodowego w sprawie, nie dokonał dalszych ustaleń, mimo że postępowanie to było przez organ prowadzone w okresie od złożenia przez skarżących wniosku o jego podjęcie;
- 3) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy pominięto, że organ w trakcie postępowania administracyjnego ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a zatem musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w celu wydania decyzji, co mogło przyczynić się, z uwagi na wezwanie wnioskodawców do przedłożenia określonych dokumentów, do przedłużenia załatwienia sprawy, ale nie przewlekłości postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działania organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego miały na celu ustalenie kręgu stron postępowania, a co za tym idzie, osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. To zatem z przyczyn zawinionych przez skarżących a nie organ, postępowanie toczy się przez tak długi czas. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a organ podał, że występowanie do wnioskodawców o nadesłanie stosownej dokumentacji stanowiło jedynie wypełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.
Nie można utożsamiać działań organu z chęcią przerzucenia na skarżących obowiązku gromadzenia akt sprawy, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji. Tym bardziej, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można zarzuć organowi rażącego naruszenia przepisów postępowania oraz oczywistego niezastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego z wyżej opisanych powodów. Sam fakt długości prowadzonego postępowania, bez dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy, nie powinien prowadzić do automatycznego wniosku o jego przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ działał w niniejszym postępowaniu w sposób przewlekły (pkt I i II zaskarżonego wyroku), która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III zaskarżonego wyroku), co w konsekwencji skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 1000 zł w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt IV zaskarżonego wyroku).
Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Inaczej mówiąc, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, wyrok z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organ działał w sposób przewlekły, skoro wniosek skarżących nie został rozpoznany od ponad 11 lat (wniosek ten wpłynął do organu w dniu 24 czerwca 2005 r.). Z akt administracyjnych wynika wprawdzie, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej działki przez Gminę-Miasto [...], to jednak decyzja ta wydana została w dniu [...] marca 2009 r. (walor ostateczności uzyskała z dniem [...] maja 2009 r.), a Starostwo Powiatowe w [...] jest w jej posiadaniu od [...] kwietnia 2009 r. (str. 24 akt adm.). Organ nie dość, że po otrzymaniu przedmiotowej decyzji nie podjął zawieszonego postępowania (okoliczność ta nie wynika przynajmniej z akt administracyjnych sprawy), mimo że skarżący wnioskowali o to pismem z [...] lipca 2010 r., to również do dnia dzisiejszego nie zakończył przedmiotowego postępowania poprzez wydanie decyzji.
Przez ten czas organ podjął przy tym nieliczne czynności w sprawie, ograniczając się do: wystąpienia w dniu [...] sierpnia 2010 r. do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla dz. nr [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. (dokumenty te otrzymano w dniu [...] sierpnia 2010 r.); wystąpienia w dniu [...] sierpnia 2015 r. (na wniosek skarżących zawarty w piśmie z [...] lipca 2015 r.) do Wydziału Geodezji i Kartografii Powiatu [...] o wskazanie podstawy prawnej wpisu własności Skarbu Państwa w stosunku do ww. działki (odpowiedź wpłynęła w dniu [...] września 2015 r.) oraz do trzykrotnego wezwania skarżących do przedłożenia dokumentacji geodezyjnej i wykazania prawa własności do gruntu objętego wnioskiem odszkodowawczym (por. pisma z [...] lutego 2012 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] października 2015 r.).
Skarżący odpowiadając na powyższe wezwania wskazywali natomiast, że organ dysponuje już niezbędną dokumentacją, w tym mapą zawierającą wszystkie te elementy, o których mowa w wezwaniach organu, dającą podstawy do załatwienia sprawy.
W tej sytuacji prawidłowe było twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wobec kategoryczności stanowisk na jakich stoją strony postępowania w kwestii zgromadzonego materiału w sprawie, organ winien przystąpić do rozpoznania wniosku skarżących opierając się na materiale dowodowym już zgromadzonym. Zbędne jest bowiem w tej sytuacji powielanie tożsamych czynności i kilkukrotne zwracanie się do stron o nadesłanie dokumentacji geodezyjnej, której strony nie złożą, gdyż uważają, że dokumentacja taka została już przedstawiona. Organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło, dlatego też za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 35 § 1, 2 i 3 i art. 36 K.p.a.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko wcale nie skutkowało nadaniem prymatu zasadzie szybkości postępowania przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej. W istocie bowiem stwierdzenie przewlekłości postępowania nie nastąpiło z uwagi na czas potrzebny do zgromadzenia materiału dowodowego, a w dużej mierze dlatego, że Starosta [...] podejmował czynności, które były już, wobec jednoznacznego stanowiska wnioskodawców, zbędne w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, a ponadto podejmowane były w dużych, niczym nieuzasadnionych odstępach czasowych, trwających po kilka lat (czynności takie podjęto w 2010 r., 2012 r. i 2015 r.). Przed zarzutem przewlekłości nie chronią natomiast czynności podejmowane nieregularnie, w dużym, niczym nieuzasadnionym odstępie czasu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a.
Również kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena charakteru naruszenia prawa przez organ, nie jest arbitralna, uwzględnia stan faktyczny sprawy i kodeksowe standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano Sąd pierwszej instancji nie zanegował zasadności podejmowanych początkowo przez organ czynności, natomiast wskazał, że sprawa jest już w dostateczny sposób wyjaśniona, skoro strony postępowania nie są w stanie przedłożyć organowi innych dokumentów niż te, które znajdują się w aktach sprawy. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ występował do innych osób, czy instytucji o przesłanie dokumentów niezbędnych w sprawie. Wysyłanie w tej sytuacji kolejnych wezwań do wnioskodawców nie usprawiedliwia trwającego zaniechania. Jedynym usprawiedliwionym okresem braku czynności organu jest czas zawieszenia postępowania.
Natomiast zwłoka powstała po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 2009 r. nie znajduje usprawiedliwienia. W skardze kasacyjnej nie wskazano przy tym na żadne inne okoliczności faktyczne, które mogłyby uzasadniać niewywiązanie się przez organ z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania uzasadnia ocenę Sądu pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało charakter rażący.
W tej sytuacji w pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd orzekł o rażącym naruszeniu prawa i wymierzeniu organowi grzywny, a w konsekwencji nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.