Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2228/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 263/13, oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

14 października 2011 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej także jako skarżąca), złożyła do Wójta Gminy U. wniosek o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy U., obręb [...], działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

Postanowieniem z 16 listopada 2011 r. Wójt Gminy U., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w K. sprawy z powództwa Gminy U. przeciwko skarżącej o rozwiązanie umowy o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste.

Wnioskiem z 10 października 2012 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy U. o podjęcie zawieszonego postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. znak: [...] Wójt Gminy U., na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, uznając że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej ma znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zadecyduje bowiem o wystąpieniu bezwzględnej przesłanki przekształcenia, którą jest istnienie prawa użytkowania wieczystego.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 i art. 61a K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, mimo braku ku temu ustawowych podstaw, a nadto naruszenie art. 1 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Spółki spełniła ona wszystkie wymagania określone w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, uprawniające do obligatoryjnego przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem Wójt Gminy U. miał obowiązek zbadać, czy wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione, a w sytuacji ich spełnienia powinien był wydać decyzję o przekształceniu. Wójt Gminy U., wydając zaskarżone postanowienie, błędnie natomiast przyjął, że rozstrzygnięcie wyżej wskazanej sprawy cywilnej ma znaczenie dla postępowania o przekształcenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 97 § 2, art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Kolegium uznało, iż przyczyny zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie ustały, a zatem organ I instancji słusznie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że prawomocnym wyrokiem z 2 sierpnia 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 259/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wszczętego z wniosku B. Sp. z o.o. z 14 października 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy U., obręb [...], działki nr [...], o łącznej pow. [...] ha.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. powołany wyrok dowodzi bezspornie, że organ I instancji oraz Kolegium prawidłowo ustaliły związek pomiędzy postępowaniem administracyjnym, a sprawą toczącą się z powództwa cywilnego i trafnie uznały, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej będzie miało wpływ na postępowanie administracyjne. W konsekwencji wyżej powołanego wyroku, postanowienie Wójta Gminy U. z 16 listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest prawomocne i nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, zwłaszcza gdy wniosek o rozwiązanie umowy był wcześniejszy, aniżeli wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli zatem równolegle toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to drugie postępowanie powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego.

Kolegium przyznało rację Spółce, że wskazywany przez organ pierwszej instancji art. 61a K.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Jednakże okoliczność ta, zdaniem organu, nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez Spółkę B. Sp. z o.o. w U., która zarzuciła:

‒ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy w dniu jego wydania, tj. 9 stycznia 2013 r. w obrocie prawnym pozostawało ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2012 r., nakazujące Wójtowi Gminy U. podjęcie zawieszonego postępowania, co świadczy o tym, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą niewykonalności, w związku z czym powinno nastąpić stwierdzenie nieważności tego postanowienia;

‒ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 97 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powinno być podjęte mimo, że ustąpiły przyczyny, na podstawie których zawieszono postępowanie;

‒ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;

‒ naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uniemożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a przez to naruszenie prawa skarżącej do własności;

‒ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 100 § 2 i § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku, gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że w razie wydania przez Sąd Okręgowy w K. wyroku stwierdzającego rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego możliwe będzie wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia.

W związku z przedstawionymi zarzutami B. Sp. z o. o. w U. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej pismem procesowym z 14 maja 2013 r., Spółka podniosła, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odmowy podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rozpatrzenie powyższej sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącej zagadnieniem wstępnym nie jest kwestia istnienia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej, bo ta nie ulega wątpliwości. Wszczęcie postępowania o rozwiązanie umowy w żaden sposób nie zmienia faktu, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Spółka podkreśliła, że w toku postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie pojawiła się jakakolwiek kwestia sporna, warunkująca wydanie decyzji o przekształceniu. W szczególności prawo użytkowania wieczystego nadal przysługuje Spółce, a sam fakt toczącego się postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie pozbawia, ani nie zawęża w żadnym stopniu jego zakresu. Ponadto pomiędzy postępowaniem sądowym w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a postępowaniem administracyjnym nie zachodzi związek tego typu, że wynik postępowania administracyjnego zależy od rozstrzygnięcia sprawy sądowej. Przedmiotem postępowania w sprawie przekształcenia jest ustalenie posiadania przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego, natomiast przedmiotem postępowania w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest ustalenie, czy skarżąca wywiązywała się z obowiązków nałożonych na podstawie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego.

Zdaniem skarżącej, utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, prowadzi do braku realizacji wynikającego z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obowiązku w zakresie ww. przekształcenia. Zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może skutkować niepowetowaną szkodą dla strony. Wstrzymywanie wydania decyzji w sprawie przekształcenia poprzez zawieszenie postępowania uniemożliwia bowiem skarżącej realizację przysługującej jej ekspektatywy prawa własności wynikającej z mocy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przedłużające się postępowanie w sprawie przekształcenia w związku z jego zawieszeniem, skutkuje utratą korzyści, jakie skarżąca mogłaby uzyskać, gdyby w stosunku do zajmowanych przez nią nieruchomości posiadała prawo własności, a nie prawo użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem.

16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie, czy organ prawidłowo ocenił, iż nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, która to okoliczność uzasadnia odmowę podjęcia postępowania. Niemniej jednak z uwagi na argumentację strony skarżącej, przedstawioną w treści skargi, odnoszącą się do zasadności zawieszenia postępowania, w pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że jedną z obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania, określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że 5 kwietnia 2003 r. pomiędzy Gminą U. a skarżącą została zawarta umowa o oddanie przedmiotowej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Bezsporne jest również to, że pozew o rozwiązanie ww. umowy użytkowania wieczystego Gmina U. złożyła do Sądu Okręgowego w K. 19 kwietnia 2011 r. Z kolei wnioskiem z 14 października 2011 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy U. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o rozłożenie na raty opłaty z powyższego tytułu na okres 20 lat.

W świetle powyższego za uzasadnione Sąd uznał stanowisko organów administracji, że z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu, organ zobligowany był do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wynik postępowania prowadzonego przez sąd powszechny determinuje bowiem dalsze kroki i prawne możliwości działania organów administracji publicznej, które nie mogą samodzielnie rozstrzygnąć tej kwestii, gdyż bezsprzecznie nie należy ona do ich kognicji. Rozstrzygniecie wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzależnione jest więc od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii istnienia prawa użytkowania wieczystego.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie przyjął, iż od rozstrzygnięcia kwestii tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w zakresie prawa użytkowania wieczystego zależy rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Ewentualne uwzględnienie pozwu Gminy U. o rozwiązanie umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste spowoduje wygaśniecie prawa użytkowania wieczystego i w konsekwencji bezprzedmiotowe stanie się orzekanie w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinno być bezsporne. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Kontrolując zatem prawidłowość zaskarżonego postanowienia poprzez pryzmat art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Sąd stwierdził, że wszystkie warunki określone w ww. przepisie zostały spełnione, a rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy z wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że dla oceny niniejszej sprawy istotne jest to, że w dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego. Podstawa zawieszenia postępowania istniała również w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy.

Z tych względów za prawidłowe Sąd uznał postanowienia organów obu instancji. Jak stwierdziły organy, postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w K. I Wydział Cywilny w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie zostało jeszcze zakończone. Ustalenie zaś w powyższym zakresie uzasadnia przyjęcie, że wobec nieustania przyczyny zawieszenia postępowania, należało odmówić jego podjęcia.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w U..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 21002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., po. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygniecie sprawy cywilnej o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podczas, gdy z przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji w sprawie przekształcenia nie wynika, że sprawa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem w sprawie przekształcenia, a jej rozstrzygniecie stanowi zagadnienie wstępne;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 100 § 2 i § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku, gdy z treści wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że w razie wydania przez Sąd Okręgowy w K. wyroku rozwiązującego umowę użytkowania wieczystego możliwe będzie wznowienie postępowania administracyjnego w celu wzruszenia ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;
4. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 100 § 2 i § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
5. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie uniemożliwiające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a przez to naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do odmowy podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jej rozpatrzenie i wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia nie zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W szczególności zagadnieniem wstępnym nie jest kwestia istnienia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej spółce, bo ta nie ulega wątpliwości. Wszczęcie postępowania o rozwiązanie umowy w żaden sposób nie zmienia faktu, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że podstawowym elementem konstrukcyjnym zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. O istnieniu takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.

W tym kontekście nie ma podstaw do przyjęcia, że pomiędzy sprawą cywilną o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie przekształcenia, wspomniany związek istnieje. Przesądza o tym treść przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazała, że przesłanką wydania decyzji w sprawie przekształcenia, określoną w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest złożenie wniosku o przekształcenie przez osobę fizyczną bądź prawną, która 31 października 2005 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Żaden z przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji w sprawie przekształcenia tj. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie wymaga wcześniejszego wydania wyroku w sprawie cywilnej w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.

Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymaga jedynie posiadania użytkowania wieczystego na 31 października 2005 r. jako koniecznej przesłanki pozwalającej na wydanie decyzji w sprawie przekształcenia.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest "bezwzględnie" uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia czy zaistniały podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Dla oceny istnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystarczające jest dokonanie oceny, czy skarżąca była użytkownikiem wieczystym 31 października 2005 r. oraz czy w odpowiednim terminie jako użytkownik wieczysty wystąpiła ze stosownym wnioskiem o przekształcenie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skutkuje dla niej niepowetowaną szkodą w postaci poniesienia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 2012 r. w kwocie [...] zł. W związku z przedłużającym się stanem zawieszenia postępowania niewykluczone, że będzie również obowiązana do uiszczenia opłaty rocznej za 2014 r. oraz za kolejne lata, co tylko zwiększy wysokość poniesionej szkody. Gdyby doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, skarżąca nie miałaby obowiązku uiszczenia wspomnianych opłat rocznych, a tym samym nie poniosłaby szkody z tego tytułu.

W przypadku gdyby Sąd Okręgowy w K. wydał wyrok, w którym orzekłby o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, Wójt Gminy U. mógłby w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., wyeliminować z obrotu prawnego wydaną wcześniej decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją prawa procesowego, która ma na celu modyfikację istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności, które za tym przemawiają.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną powyższe oznacza, że Sąd I instancji nie dokonał i nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącej zostały naruszone przez organ administracji.

Pismem z 22 października 2014 r. B.Sp. z o.o. podtrzymała w całości skargę kasacyjną.

Jednocześnie przedstawiła dodatkowe argumenty przemawiające za zasadnością skargi kasacyjnej, wynikające z postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] października 2013 r., sygn. akt [...]. Podała, że powyższym postanowieniem Sąd Okręgowy w K. zawiesił postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego toczące się z powództwa Gminy U. przeciwko spółce B. Sp. z o.o. do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że decyzja administracyjna w kwestii przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będzie miała ostateczny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek Wójta Gminy U. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika nie mógł zostać uwzględniony.

Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W przedmiotowym postępowaniu stronami są zatem B. Sp. z o.o. z siedzibą w U. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Przymiot strony nie przysługuje natomiast organowi I instancji, czyli Wójtowi Gminy U. Jest bowiem oczywiste, że organ administracji publicznej powołany do wydania decyzji administracyjnej – w sprawie niniejszej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego w tej samej sprawie (por. postanowienie NSA z 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, publ. ONSA 1982/1/49), a tym samym uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, którego na mocy art. 12 P.p.s.a. traktuje się jako stronę tego postępowania (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2377/10, Lex nr 1138154).

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polega ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem istota rozpoznawanej sprawy nie sprowadzała się do oceny czy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Istotą tej sprawy – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – było ustalenie, czy organy prawidłowo oceniły, że nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, która to okoliczność uzasadnia odmowę podjęcia tegoż postępowania (art. 97 § 2 K.p.a.).

W związku z powyższym w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie z wniosku B. Sp. z o.o. z siedzibą w U. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zawieszone postanowieniem Wójta Gminy U. z [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w K. sprawy z powództwa Gminy U. przeciwko B.Sp. z o.o. o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania.

Rozstrzygnięcie Wójta Gminy U. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2012 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Sz 259/12, oddalił skargę na to postanowienie. Wskazany wyrok jest prawomocny. W wyroku tym Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko organu uznające, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiło zagadnienie prejudycjalne. Rozpatrzenie wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzależnione jest bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii istnienia prawa użytkowania wieczystego, która należy do właściwości sądu powszechnego. Postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawisło przed Sądem Okręgowym w K. i dopiero prawomocna ocena tego zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym, pozwoli na wydanie decyzji.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia sprawia, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis powyższego przepisu, polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwowych poprzez zapobieżenie współistnienia w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane.

Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do zajęcia odmiennego stanowiska co do zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności niż to, które zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 2 sierpnia 2012 r.

Wprawdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł wywody w tym zakresie, do czego nie był zobowiązany, lecz jak wskazał było to związane z argumentacją skarżącej przedstawioną w skardze. Konkluzje Sądu są natomiast tożsame z przyjętymi przez organ za podstawę postanowienia o zawieszeniu postępowania w ww. sprawie.

Ustalając, że postępowanie przed sądem powszechnym, w którym ma zostać rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, nie zostało zakończone, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że nie istniała przyczyna zawieszenia postępowania, co z kolei skutkować musiało odmową jego podjęcia.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a.

Stosownie do art. 100 § 2 K.p.a. jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (art. 100 § 3 K.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji (art. 100 § 2).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy U. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W postępowaniu tym organ nie rozważał natomiast, czy w sprawie zaistniały przesłanki nakazujące samodzielne rozstrzyganie przez organ zagadnienia wstępnego, gdyż zakreślony wnioskiem strony przedmiot postępowania nie obejmował tego zagadnienia. Organ obowiązany był jedynie zbadać, czy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i z obowiązku tego wywiązał się. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 100 § 2 i 3 K.p.a., gdyż przepisy te nie były stosowane w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji nie mogła zaistnieć podstawa wznowienia postępowania, na którą wskazuje skarżąca kasacyjnie.

Dodatkowo wyjaśnić można, że istota trybu nadzwyczajnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przewidzianego w art. 100 § 2 i 3 K.p.a. polega na tym, iż organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne. Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ administracji bada sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości rzeczowej. Oczywiście rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie postępowania w celu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu, ale mimo wszystko jest to sytuacja wyjątkowa, bo naruszająca podział kompetencji pomiędzy organy państwowe (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 203). Tryb nadzwyczajny stosuje się bez zawieszenia postępowania, gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego bądź gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony, z tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może być uzależnione od wniesienia przez stronę stosownego zabezpieczenia.

Określone w przepisach art. 100 § 2 i 3 K.p.a. sytuacje wskazują, iż tryb nadzwyczajny ograniczony jest do stanów wyższej konieczności, rodzących niezbędność szybkiego działania organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały warunki obligujące organ do zastosowania rozwiązania przewidzianego w omawianych przepisach.

Skarżąca kasacyjnie wywodzi, iż zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może skutkować dla niej niepowetowaną szkodą.

Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskeigo (PWN 1992, wyd. VII, s. 350) "niepowetowany", to taki, którego nie da się odrobić, wynagrodzić, nieodwracalny. Nie ulega wątpliwości, że szkoda w postaci opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter poważnej szkody, nie sposób jednakże przyjąć, że szkoda ta mogłaby mieć charakter szkody niepowetowanej.

Uwzględniony nie mógł zostać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniając przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nadto zauważyć należy, że stosownie do art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpłwy na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia, nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi (por. wyrok SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98, OSNAP i US 1999, nr 1, poz. 378).

Uwzględniając powyższe uznać należy, że nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów ujętych w skardze, aczkolwiek było powinnością Sądu, to jednak pozostaje bez wpływu na wynik spawy. Przyjdzie powtórzyć, iż Sąd rozpoznawał skargę na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Obowiązany był zatem zbadać, czy organ prawidłowo ocenił, iż przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania nie ustąpiła. Sądowa kontrola w tym zakresie została dokonana. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 100 § 2 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jako nieodnoszące się do istoty sprawy czyli zagadnienia ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania, miały charakter prawnie nieistotny.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, iż w myśl art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 1271/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wyżej wskazano przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania, którego podstawę prawną stanowił art. 97 § 2 K.p.a. Oznacza to, że powołane jako naruszone – przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepis art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepis art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako odnoszące się do prawa własności i jego ochrony, nie miały i nie mogły mieć zastosowania w sprawie. W postanowieniu poddanym sądowej kontroli legalności nie była bowiem rozstrzygana kwestia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, których w dniu 13 października 2005 r. skarżąca kasacyjnie była użytkownikiem wieczystym.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.