Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2017 r. oddalił skargę M. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z [...] listopada 1959 r. orzekającą o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] listopada 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś., działając na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), orzekło o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej w D. o pow. [...] ha stanowiącej własność S.K., którego jednym z następców prawnych jest obecnie M. A. Pismem z [...] listopada 2013 r. wystąpiła ona do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z [...] października 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2017 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prowadzone z tego wniosku postępowanie nieważnościowe, oceniając że nie jest właściwym w sprawie. Wywodził mianowicie, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. obejmuje kategorie spraw, które wówczas kiedy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej, to właściwym do orzekania w przedmiocie jej nieważności jest organ administracji rządowej strukturalnie wyższego stopnia do organu, który wydał decyzję. Zwracał jednocześnie uwagę, że ustalenie organu właściwego w tej sprawie należy dokonywać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525), której art. 3 ust. 1 pkt 5 stanowi, iż wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji.
Zaś po myśli art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy jest on organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Mając więc na względzie, że decyzję w sprawie przejęcie nieruchomości rolnej wydał organ pierwszej instancji (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej), organem wyższego stopnia właściwym do kontroli jej legalności będzie Wojewoda.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła M.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. był art. 9 ust.1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, który przewidywał przejęcie bez odszkodowania nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie przez Państwo do dnia wejścia w życie ustawy (tj. 5 kwietnia 1958 r.). Przepis ten został derogowany z systemu prawnego ustawą z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464) w związku ze skreśleniem z dniem 1 stycznia 1992 r. rozdziałów pierwszego i drugiego ustawy z 1958 r. Tym samym od ww. daty brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach. Niemniej dopóki tego rodzaju sprawy istniały, należały one do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej.
Organu wyższej instancji, będącego po myśli art. 157 § 1 k.p.a. właściwym obecnie do weryfikacji wydanej na podstawie tej ustawy decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, poszukiwać należało zatem w aktualnej strukturze organów administracji rządowej. Jeśli więc kwestionowana decyzja wydana została przez ówczesny organ administracji rządowej szczebla podstawowego to organem właściwym w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym będzie każdorazowo wojewoda.
Kluczowe bowiem w tym przypadku dla ustalenia właściwości ww. organu jest wzmocnienie z dniem 1 kwietnia 2009 r. pozycji wojewodów na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Po jej wejściu w życie do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą więc wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej (art. 3 ust. 1 pkt 5). Z kolei wedle art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Z normy zawartej w tych przepisach wynika zatem, że jeśli z żadnej z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda.
Mając zaś na względzie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów rangi ustawowej, które wprost wskazywałyby inny organ właściwy do weryfikowania ostatecznych decyzji prezydiów powiatowych rad narodowych wydanych w sprawach przejęcia bez odszkodowania nieruchomości rolnych będących we władaniu Państwa, to właściwym do ich weryfikacji w pierwszej instancji w ramach postępowania, o którym mowa w art. 156 § 1 i n. k.p.a., jest wojewoda.
Sąd I instancji podkreślił, że na trafność takiej interpretacji przepisów ww. ustawy, a w konsekwencji także właściwość wojewody po jej wejściu w życie jako organu pierwszej instancji w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji podejmowanych na gruncie ustawy z 1958 r., wskazuje także szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych na tle rozpatrywanych sporów kompetencyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela natomiast odmiennego zapatrywania się na tę kwestię wyrażonego w przywołanym przez skarżącą postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 20/08, stwierdzając, że postanowienie to wydane zostało przed wejściem w życie ustawy o wojewodzie.
Ponadto wywodząc w nim właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sąd ów posiłkował się m.in. przepisem art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz.24 ze zm.). Powoływanie się zaś na ten przepis - przyznający Agencji Nieruchomości Rolnych (nad którą nadzór sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) kompetencję do wydawania decyzji o przejęciu za odpłatnością na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego - jest o tyle nieadekwatne dla oceny kompetencji organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r., że tryby przejmowania gruntów w ramach tych dwóch ustaw nie mogą być uznane za analogiczne. Inne są bowiem przesłanki materialnoprawne, zasady, tryb i sposób przejmowania nieruchomości w każdym z tych aktów normatywnych. Wątpliwe jest zatem, z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalizmu, przypisywanie kompetencji organu państwowemu, której nie przyznał mu wprost prawodawca li tylko w oparciu o kompetencje przynależne mu w innych rodzajowo sprawach.
Z tego względu Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że poprzez uznanie braku swojej właściwości w sprawie, a jednocześnie wskazanie jako organu właściwego wojewodę, Minister naruszył przepisy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. A. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198, ze zm.) w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7 poz. 24 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] listopada 1959 r. jest Wojewoda Mazowiecki, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2017 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Oświadczono również o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczą dla rozważenia podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów była kwestia ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej, którym w tej sprawie było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekające o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Podkreślić zatem wypada, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie organy są organami wyższego stopnia przesądza treść art. 17 k.p.a. Kryteria zawarte w tych przepisach pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym.
Jak przyjmuje doktryna i orzecznictwo, ustalenie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji dokonywane jest według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (v. J.Borkowski/B.Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 891 i powołane tam orzecznictwo).
Uwzględnić zatem należało, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z [...] listopada 1959 r. nie obowiązywał już art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r., który stanowił podstawę przejęcia nieruchomości rolnej w drodze orzeczenia terenowego organu administracji państwowej. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107 poz. 464) w związku ze skreśleniem z dniem 1 stycznia 1992 r. rozdziałów pierwszego i drugiego ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Ze wskazaną datą przestała istnieć podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach.
Co więcej, w reformujących administrację publiczną - ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) i ustawie z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność państwa w omawianym trybie i taki stan prawny istnieje nadal. Pozostaje zatem dokonać powyższego ustalenia w drodze analizy innych przepisów ustrojowych.
Zauważyć zatem trzeba, co zasadnie akcentuje skarga kasacyjna, że w związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., na mocy art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, orzekanie o sprawach przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Państwa na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz.
56) - należących dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - przeszło do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) rejonowymi organami administracji rządowej ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych.
W art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przewidziano możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej za odpłatnością, w drodze decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. W pewnym zakresie, od nowelizacji ustawy w 1992 r. (Dz. U. Nr 58 poz. 280), z dniem 21 sierpnia 1992 r. część spraw związanych z gospodarowaniem nieruchomościami rolnymi została przekazana do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych. Przyznane Agencji kompetencje związane były z gospodarowaniem powierzonym mieniem Skarbu Państwa oraz wykonywaniem związanych z tym praw i obowiązków. Wątpliwości powstałe na tym tle co do właściwości organów do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i są Składowi orzekającemu znane.
Taki jednak stan prawny został gruntownie zmieniony ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, która weszła do porządku prawnego z dniem 1 kwietnia 2009 r. Z mocy art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Zmiana ta zmodyfikowała dotychczasowe postrzeganie właściwości organów do weryfikacji decyzji wydanych przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej. W wyroku z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1691/09 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że właściwość organów administracji w takich sprawach należy oceniać po wejściu w życie powyższej ustawy obecnie w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego".
Jeżeli weryfikowaną decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast, jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister.
Podzielając pogląd w przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro żądanie weryfikacji w trybie nieważnościowym dotyczyło decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku był właściwy wojewoda, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tych warunkach, postępując zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., organ po stwierdzeniu swojej niewłaściwości zobowiązany był przekazać sprawę organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Takie rozwiązanie podyktowane jest zagwarantowaniem jednostce prawa do procesu oraz pogłębianiem zaufania do organów władzy publicznej, która powinna dążyć do załatwienia sprawy.
Wychodząc z tych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.