Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., III SA/Gd 158/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2018 r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 7, art. 13, art. 18, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2018.2134 ze zm.) dalej jako "ustawa 500+", odmówił przyznania A. B. świadczenia wychowawczego na M. B. Organ wskazał, że strona wnioskowała o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zaś dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę w roku kalendarzowym 2017 wyniósł [...] zł, co w świetle art. 5 ust. 3 ustawy 500+ oznacza, że przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. Strona odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji wskazując na trudną sytuację rodzinną i materialną, a nadto podkreślając, że ustawa 500+ nie przewiduje możliwości uwzględnienia sytuacji szczególnych.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonując oceny spełnienia przesłanek kryterium dochodowego określonych w art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 1-3 ustawy 500+, w przypadku świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, wykazał brak zachowania przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 tejże ustawy. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego, nawet w nieznacznym stopniu, organ I instancji był zobligowany odmówić przyznania świadczenia.
A. B. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- – naruszenie przepisów dotyczących sposobu wyliczenia dochodu, którego podstawą powinna być umowa o pracę,
- – pominięcie ciężkiej choroby skarżącej i ponoszonych w związku z tym kosztów,
- – naruszenie zasad współżycia społecznego w związku z okolicznościami odnoszącymi się do sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej,
- – sprzeczność z zasadami polityki państwa w wychowaniu dzieci,
- – brak spójności orzeczenia Kolegium co do wysokości dochodu, polityki rodzinnej państwa, wykazania dochodu i strat jaką rodzina skarżącej ponosi z powodu błędnego i niezasadnego orzeczenia odmawiającego przyznania świadczenia na dziecko, skoro skarżąca zyskała 39,16 zł a straciła 6.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za zasadną wskazał, iż ustawa 500+ wprowadziła do polskiego systemu prawnego świadczenie wychowawcze jako nową formę wsparcia pochodzącego z środków publicznych, skierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Jak wynika z uzasadnienia jej rządowego projektu, ma ona zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Założenia te realizują przepisy art. 5 ustawy 500+, zgodnie z którymi świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1), lecz na pierwsze dziecko tylko wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł (ust. 3), przy czym jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200,00 zł (ust. 4). W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.
Dalej Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy 500+, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a (art. 2 pkt 2 ustawy 500+). Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", stanowi w art. 3 pkt 1 lit a), że Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U.2018.1509 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Jak wynika z art. 2 pkt 2 ustawy 500+, dla ustalenia wysokości dochodu istotne są dochody uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie istotne są dochody uzyskane w 2017 r. Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji dotyczące dochodu skarżącej za 2017 r., albowiem dochód ten sprowadzał się do wynagrodzenia skarżącej z tytułu umowy o pracę. Po weryfikacji informacji zawartych w rejestrach elektronicznych organy ustaliły, że dochód netto (po odliczeniu od przychodu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i należnego podatku dochodowego) wyniósł 30.209,59 zł, co po uwzględnieniu trojga członków rodziny dało miesięczny średni dochód na osobę w rodzinie w wysokości 839,16 zł.
Dalej Sad I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy 500+, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych. Stwierdzenia wobec powyższego wymaga, że przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś zgodnie z art. 8 ust. 2, przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższych przepisów wywodzi się, że wykładnia prokonstytucyjna jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu. Wykładnia celowościowa nakazuje przy interpretacji przepisów ustawy uwzględniać jej cel. Jak wskazał w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., III SA/Gd 889/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, "sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może poprzestać na wykładni językowej (gramatycznej) przepisu prawa, którego zastosowanie ocenia, jeśli mogłaby ona prowadzić do rezultatu niezgodnego z celem ustawy i regulacjami konstytucyjnymi.
Rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa, by wyinterpretowana z nich norma prawna dała się pogodzić zarówno z najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej w postaci Konstytucji jak i z celem danej regulacji". Ze stanowiskiem tym zgodził się Sąd I instancji, a dalej podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga zaakcentowania, iż kwota 39,16 zł, która odpowiada przekroczeniu przez skarżącą kryterium dochodowego, stanowi niespełna 4,9% tego kryterium, a zatem jest nieznaczna, zaś rzeczywista wartość nabywcza tej kwoty jest niewielka w porównaniu z miesięcznymi kosztami wychowania dziecka. Przekroczenie kryterium dochodowego o taką właśnie wartość pozbawiło natomiast skarżącą możliwości uzyskania materialnej pomocy Państwa w wychowaniu dziecka w wysokości ponad 12-krotności wartości tego przekroczenia co miesiąc. Koszty zaspokojenia potrzeb życiowych dzieci – a takiemu celowi m.in. ma służyć świadczenie wychowawcze – są znaczne.
W ocenie Sądu nie sposób jest zatem przyjąć, że – w okolicznościach niniejszej sprawy – wskazany przez ustawodawcę cel został osiągnięty, skoro roczna wartość świadczenia wychowawczego, które byłoby skarżącej przyznane na pierwsze dziecko – gdyby nie przekroczenie kryterium dochodowego miesięcznie o 39,16 zł – wyniosłaby 6.000 zł, a zatem pozwoliłaby w wysokim stopniu zaspokoić najistotniejsze potrzeby dziecka. Nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego, w wysokości nie mającej dla budżetu 3-osobowej rodziny znaczącej wartości nabywczej, przekreśla w tym przypadku całkowicie cel ustawy, jakim jest częściowe pokrycie przez Państwo wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Innymi słowy, sytuacji, w której nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego – arbitralnie i sztywno ustalonego przez ustawodawcę – uniemożliwia rodzinie nabycie prawa do pomocy Państwa, mającej na celu pokrycie znaczącej części wydatków związanych z wychowaniem dziecka, nie da się pogodzić ani z celem ustawy, ani z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy 500+ musi być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium dochodowego, o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia, nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na podstawie powołanego przepisu. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w takim przypadku pozostawałaby bowiem w rażącej sprzeczności zarówno z celem ustawy 500+, jak i z urzeczywistnianymi przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, zasadami sprawiedliwości społecznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd wskazał, iż organy, przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, będą miały na uwadze ocenę prawna wyrażoną w motywach wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. błędną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy 500+, w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy, wyrażającą się w przyjęciu, iż przekroczenie określonego tym przepisem kryterium dochodowego o kwotę "pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dziecka jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia" nie uniemożliwia przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma wywiedziona z powyższych przepisów ustanawiała bezwzględnie obowiązującą, negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie w postaci kwotowo określonego ograniczenia w dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, które w swych skutkach nie poddaje się ocenom orzekających organów, tak co do skali (wysokości – wagi) przekroczenia ustanowionego w ten sposób kryterium, jak i co do jego ekonomicznego znaczenia, co doprowadziło Sąd I instancji do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. przez przypisanie orzekającym organom naruszenia prawa materialnego, które nie miało w sprawie miejsca, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz, w następstwie powyższego naruszenia,
- 2. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 5 ust. 3 ustawy 500+, wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji, z przekroczeniem granic sądowej kontroli administracji, błędnie interpretowanej normy uzależniającej prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie od nieprzekroczenia przez rodzinę określonego poziomu dochodów, w sytuacji gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy tylko nie wypełniał hipotezy tej normy, ale także organy administracji nie czyniły ustaleń i ocen co do okoliczności zdaniem Sądu prawnie istotnych w sprawie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz obciążenie kosztami postępowania Skarb Państwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna A. B. wniosła o jej oddalenie, akceptując w całości zaskarżony wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Problemem w sprawie pozostaje kwestia możliwości przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, na które wskazywał art. 5 ust. 3 ustawy 500+, w brzmieniu z okresu obowiązywania, a więc do dnia 1 lipca 2019 r. Analizując powyższa kwestię należy zauważyć, iż świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 500+, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Jednocześnie, na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy 500+, świadczenie wychowawcze przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy 500+).
Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż M. B. pozostawał pierwszym dzieckiem w rodzinie, a dochód rodziny skarżącej A. B., w przeliczeniu na osobę w rodzinie, przekroczył kryterium dochodowe ustalone w art. 5 ust. 3 ustawy 500+ o kwotę 39,16 zł. Analizując charakter prawny przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego, trafnie autor kasacji podnosi, że treść art. 5 ust. 3 ustawy 500+ jednoznacznie wskazuje na związany charakter decyzji w przedmiocie tegoż świadczenia. Przesłanka kryterium dochodowego ma wyraźną treść i brak jest usprawiedliwionych podstaw aby kryterium to pomijać, wartościując wielkość jego przekroczenia. Zabieg interpretacyjny dokonany przez Sąd I instancji, odwołujący się do znikomej wartości nabywczej kwoty, o którą dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy 500+, stanowi przejaw celowościowej wykładni owego przepisu.
Zaprezentowany w motywach zaskarżonego wyroku wynik tej wykładni, pozostaje jednak w wyraźnej opozycji do wyników jego interpretacji uzyskanych za pomocą językowych i systemowych reguł wykładni. Nie wymaga szczególnego przybliżenia rozumienie tego przepisu na gruncie językowych reguł wykładni. Natomiast dla poznania kontekstu celowościowego i systemowego pożyteczne będzie odwołanie się do motywów postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2018 r., P 6/17 (OTK ZU A/2018/72). Jakkolwiek, Trybunał Konstytucyjny ww. postanowieniem umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego, czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500+, w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie, są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, to jednocześnie wskazał, iż brak unormowania w ustawie 500+ mechanizmu pozwalającego na otrzymanie chociażby częściowego świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, w sytuacji przekroczenia progu dochodowego, jest intencjonalnym i uzasadnionym działaniem ustawodawcy.
Celem tej ustawy było bowiem wprowadzenie do systemu prawnego nowego świadczenia wychowawczego kierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Z założenia świadczenie to miało służyć pomocy ekonomicznej rodzinom wychowującym więcej niż jedno dziecko oraz wspieraniu podejmowania decyzji prorodzinnych wobec zapaści demograficznej. Projekt przewidywał zatem, że świadczenie wychowawcze na drugie i każde kolejne dziecko przysługiwać będzie bez względu na osiągany przez rodzinę dochód. Natomiast świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługiwać będzie wówczas, gdy dochód rodziny nie przekroczy stosownego kryterium. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, iż powyższa konstrukcja przepisów oddaje pośredni cel całej regulacji, którym jest potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów.
Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, właśnie przez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko (vide: druk sejmowy nr 216, VIII kadencji). Trybunał wskazał, że dostrzega wątpliwości co do prawidłowości tegoż rozwiązania z punktu widzenia zasady sprawiedliwości bowiem nawet nieznaczne, czy wręcz symboliczne przekroczenie ustawowego progu dochodowego pozbawia osoby zainteresowane świadczenia wychowawczego, to jednak rozwiązanie to nosi wyraźne cechy regulacji przemyślanej i zamierzonej. Ustawodawca świadomie nie przewidział w przepisach art. 5 ust. 1 i 3 ustawy 500+ rozwiązania analogicznego czy też zbliżonego do mechanizmu "złotówka za złotówkę", przyjętego w art. 5 u.ś.r., uznając, iż obie ustawy realizują odmienne cele społeczne. Brak wprowadzenia w ustawie 500+ mechanizmu "złotówka za złotówkę" nie jest zatem wynikiem przeoczenia ustawodawcy, ale konsekwentnym zaniechaniem unormowania tej kwestii, ze względu na zupełnie inne założenia i cele ustawy 500+.
Trybunał uznał wprost, że brak w ww. ustawie, a w szczególności w art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3, możliwości łagodzenia skutków przekroczenia progu dochodowego na członka rodziny, w przypadku ubiegania się o świadczenia wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie, jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę i celowym rozwiązaniem legislacyjnym.
Mając zatem na uwadze wyniki językowej i systemowej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy 500+, a także dostrzegając celowe ograniczenie przez ówczesnego ustawodawcę dostępu do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, wypada skonstatować trafność zarzutów kasacyjnych wadliwej wykładni, a w konsekwencji także niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy 500+, w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji. Uznać zatem wypada, że prawidłowo przeprowadzona wykładnia przepisów art. 5 ust. 1 i 3 ustawy 500+, ustanawiała bezwzględnie obowiązującą, negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie w postaci kwotowo określonego ograniczenia w wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 2104/19,, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuprawnionym czyni to zabieg pomijania owego kryterium, wskutek wartościowania wielkości jego przekroczenia.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.