Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2229/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2011 r. T.M. – radny Powiatu P. – zwrócił się do Burmistrza Sulejowa o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1. Jakie jest obecne prawdziwe i całkowite zadłużenie gminy w świetle informacji BIP z dnia 21 października 2010 r. o zaciągniętym kredycie w wysokości 9.195.000,00 zł z Banku Spółdzielczego Ziemi Piotrkowskiej na pokrycie deficytu z roku 2010?
2. 2. Czy podawana kwota zadłużenia 12 mln zł na koniec 2010 r. była kwotą całkowitą co stanowiło podobno ok. 22% budżetu i uwzględniała ona kredyt z dnia 21 października 2010 r.?
3. 3. Jaką kwotą zamknął się budżet roku 2010 r. i jaki procent tego budżetu to zadłużenie?
4. 4. Jakie płatności i zobowiązania z roku 2010 i lat wcześniejszych zostały przeniesione na rok 2011 r.?
5. 5. Ile kosztował plan modernizacji targowiska w Sulejowie, dlaczego nie jest realizowany i kto wykonywał prace projektowe?
6. 6. Ile kosztował pierwszy projekt na tzw. Centrum Kultury?
7. 7. Ile kosztował nowy projekt na to Centrum (R.) i ile środków przeznaczono na realizację tej inwestycji w roku 2011?
8. 8. Kto wykonywał oba te projekty?
9. 9. Jaki jest aktualny stan działki na Podklasztorzu przeznaczonej pod budowę pralni i jakie gmina poniosła straty z powodu niezrealizowanej inwestycji?
10. 10. Czy istnieje możliwość odzyskania wyżej wymienionej nieruchomości?
11. 11. Czy prawdą jest, że część działki przy Szkole Podstawowej przy ul. Rycerskiej ma zostać przekazana prywatnej firmie zajmującej się hodowlą koni, czy decyzja taka nie ogranicza możliwości rozwoju instytucji publicznej jaką jest szkoła?

Skargą z dnia 18 marca 2014 r. T.M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Burmistrza Sulejowa w przedmiocie ww. udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieujawnienie przez organ władzy publicznej imion i nazwisk osób, z którymi zawarto umowy, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez naruszenie jawności zawieranych umów przez jednostki sektora finansów publicznych, a także naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie skarżącego w zakresie tego wniosku organ nie udzielił informacji, nie wydał też stosownej decyzji o odmowie udzielenia informacji dotyczącej spraw z zakresu informacji publicznej. Burmistrz Sulejowa przesłał natomiast pismo, w którym wskazał, że informacje o które wnioskował w punktach 1–4 zostaną zawarte w sprawozdaniu, a następnie będą opublikowane w BIP. Na pytania dotyczące punktów 5-8 i 9-11 odesłał go do Referatu Infrastruktury i Rozwoju, a także Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa tutejszego Urzędu. Ponadto Burmistrz Sulejowa podniósł, że wiele odpowiedzi na zadane pytania skarżący uzyskałby na sesjach Rady Miejskiej, na które jako Radny Powiatowy jest on każdorazowo zapraszany.

Zdaniem skarżącego, organ w ustawowo wyznaczonym terminie nie udzielił informacji z wniosku z dnia 4 lutego 2011 r. między innymi poprzez ujawnienie osób, z którymi zostały zawarte umowy na wykonanie projektu tzw. Centrum R. oraz modernizacji targowiska w Sulejowie. Nie udzielił też odpowiedzi co do kosztów zawartych umów z tymi osobami, naruszając tym samym przepisy o jawności finansów publicznych.

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Sulejowa do dokonania czynności w zakresie wykonania w całości wniosku z 4 lutego 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sulejowa wyjaśnił, że w dniu 23 lutego 2011 r. przekazał skarżącemu stosowne informacje, a nadto poinformował go, że dalsze informacje może uzyskać także w poszczególnych Referatach Urzędu Miejskiego w Sulejowie. Organ podkreślił również, że informacje na temat stanu finansów gminy są publikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Sulejów. Po otrzymaniu ww. pisma skarżący nie występował ponownie z żądaniem uzyskania przedmiotowych informacji. Ponadto organ wskazał, że skarżący pełni funkcję Radnego Powiatu, który reprezentuje także w ramach struktur Powiatu Piotrkowskiego teren Gminy Sulejów i w związku z wykonywaniem mandatu Radnego Powiatu Piotrkowskiego uczestniczył w obradach Sesji Rady Miejskiej w Sulejowie, a o każdym terminie Sesji Rady Miejskiej skarżący był zawiadamiany i zapraszany imiennie. Na terminach obrad omawiane były tematy, które były również objęte zakresem żądania udzielenia informacji publicznej.

Organ zaznaczył, że skarżący od 2011 r. nigdy nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń czy uwag, że nie uzyskał informacji zgodnie z zadanymi pytaniami i nigdy nie złożył w tym zakresie żadnego pisma, a zatem występując ze skargą po upływie 3 lat licząc od daty pierwotnego wniosku, nie można zdaniem Burmistrza Sulejowa uznać, iż organ dopuścił się zwłoki w udzieleniu żądanych informacji. Organ stał bowiem na stanowisku, iż w sposób należyty wywiązał się ze swojego obowiązku, zatem nie pozostawał w zwłoce w przekazaniu informacji. Wychodząc równocześnie wobec oczekiwaniom skarżącego Burmistrz Sulejowa ponownie udzielił T.M. informacji zgodnie z przedłożonymi pytaniami, dołączając do odpowiedzi na skargę kopię pisma z dnia 27 marca 2014 r.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2014 r. skarżący cofnął skargę w zakresie pkt 3, 4, 6, 9, 10 i 11 z uwagi na udostępnienie żądanych informacji pismem organu z dnia 27 marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. o sygn. akt II SAB/Łd 47/14 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi Burmistrzowi Sulejowa grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych. Wreszcie wskazany Sąd zasądził od Burmistrza Sulejowa na rzecz T.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Odnosząc się zatem do zarzutu bezczynności w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skarżący zawarł swoje żądanie o udostępnienie informacji publicznej we wniosku z dnia 4 lutego 2011 r. W odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 23 lutego 2011 r. organ poinformował skarżącego, że w zakresie pkt 1–4 wniosku ostateczne informacje, co do wykonania budżetu i zadłużenia Gminy Sulejów za rok 2010 zostaną zawarte w sprawozdaniu, które sporządzone będzie do końca marca 2011 r. i przedstawione Radzie Miejskiej w Sulejowie w miesiącu kwietniu. Ostatecznie zostanie ono opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast w pozostałym zakresie wniosku z dnia 4 lutego 2011 r. skarżący został poinformowany, że na żądane informacje uzyska w odpowiednich Referatach Urzędu Gminy.

W związku z powyższym, zdaniem WSA w Łodzi, niezachowanie czternastodniowego terminu w zakresie pkt 1 i 2, w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – było częściowo usprawiedliwione obiektywną przeszkodą, tj. braku sprawozdania z wykonania budżetu gminy za rok 2010 i jego zatwierdzenia przez Radę Miejską, o czym skarżący został poinformowany. Jednakże organ nie był zwolniony z obowiązku udostępnienia żądanej informacji, gdyż stosownie do ww. przepisu organ winien udostępnić informację z chwilą ustąpienia przyczyn uniemożliwiających udostępnienie tej informacji, ale w żadnym razie nie później, niż po upływie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czego ostatecznie nie uczynił.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odesłanie skarżącego do Biuletynu Informacji Publicznej nie może być uznane za równoznaczne z udostępnieniem informacji, jeżeli organ dokładnie nie wskaże wnioskodawcy, gdzie żądanych informacji szukać, albowiem tylko wtedy można porównać informacje udostępnione w BIP z przedmiotem żądania zawartego we wniosku, w celu oceny, czy ich zakresy są identyczne. Jednakże, jak skonstatował wskazany Sąd, w stosunku do informacji budżetowych gminy za rok 2010 nie ma to większego znaczenia, skoro uchwała Rady Miejskiej w Sulejowie w sprawie zatwierdzenia sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy Sulejów za powołany okres została podjęta dopiero w dniu 28 czerwca 2011 r., a ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 14 września 2011 r. (Dz.Urz.Woj.Łódz. Nr 262, poz. 2697). Organ nie mógł zatem odesłać skarżącego do danych, które nie zostały jeszcze opublikowane w BIP.

Dopiero od dnia opublikowania tych danych w BIP organ przestał już być zobowiązany do udostępnienia informacji dotyczących finansów gminy za rok 2010. To z kolei oznacza, że do tego momentu pozostawał w bezczynności. Zatem w dacie złożenia wniosku organ powinien był udostępnić te informacje, które posiadał, względnie informacja winna być udostępniona po sporządzeniu sprawozdania, o którym organ wspomniał w piśmie z dnia 23 lutego 2011 r.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że inaczej przedstawia się nieco sprawa udostępnienia informacji, co do stanu finansowego gminy na dzień złożenia wniosku oraz w zakresie wyjaśnienia, jakie płatności i zobowiązania z roku 2010 i lat wcześniejszych zostały przeniesione na rok 2011. Te informacje znalazły się bowiem w uchwale Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy Sulejów na 2011 r. oraz w kwartalnym sprawozdaniu o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. Wspomniana uchwała została opublikowana w dniu 24 lutego 2011 r. (Dz.Urz.Woj.Łódz. Nr 45, poz. 406), natomiast sprawozdanie zostało opublikowane na stronach internetowych urzędu gminy w dniu 22 lutego 2011 r. Z tego zatem wynika, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, żądane informacje w omawianym zakresie zostały opublikowane i tym samym podane do publicznej wiadomości.

W zakresie pkt 5, 7 i 8 wniosku z dnia 4 lutego 2011 r. WSA w Łodzi stwierdził, że odesłanie skarżącego do poszczególnych Referatów Urzędu Gminy nie stanowiło załatwienia wniosku i było sprzeczne z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których żądał skarżący, były na tyle proste do przekazania, że można było udostępnić je w formie pisemnej. Podobnie nie ma żadnego znaczenia dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej podniesienie argumentu, że skarżący jest radnym powiatu i uczestniczył w posiedzeniach Rady Miejskiej w Sulejowie w sprawach dotyczących budżetu. Skoro bowiem nie można od wnioskodawcy żądać wskazania interesu faktycznego lub prawnego, który kryje się za żądaniem otrzymania informacji publicznej (art. 2 ust. 2 ustawy), to nie można także uzależniać udostępniania tych informacji od pełnionej przez wnioskodawcę funkcji publicznej.

Odnośnie ww. części wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2011 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane informacje zostały skarżącemu udostępnione pismem z dnia 27 marca 2014 r. Udostępnienie informacji publicznej po złożeniu skargi do sądu z natury rzeczy powoduje, że sąd nie może nałożyć na organ określonego w art. 149 § 1 p.p.s.a. obowiązku działania, a zatem w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe nie zwalniało jednak Sądu pierwszej instancji z orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem w tym zakresie wydanie wyroku było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Bezczynność organu w niniejszej sprawie Sąd ocenił jako rażącą, bowiem udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło po upływie 3 lat od złożenia wniosku i dopiero po złożeniu przez skarżącego skargi do sądu. W związku z tym, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł, jako adekwatnej do charakteru naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku – w części stwierdzającej bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzającej grzywnę w wysokości 500 zł oraz zasądzającej koszty postępowania na rzecz skarżącego – sformułował Burmistrz Sulejowa. Postawił on orzeczeniu dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, w której organ udzielił skarżącemu wnioskowanych informacji po wniesieniu skargi do sądu.

Po drugie, naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez wymierzenie grzywny Burmistrzowi Sulejowa w kwocie 500 zł jako adekwatnej do charakteru naruszenia przepisów u.d.i.p., mimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanych przepisach, jest zbyt ogólnikowe i tym samym nie wyjaśnia dlaczego w ocenie Sądu grzywna we wskazanej wysokości jest adekwatna do charakteru naruszenia.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że po udzieleniu częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącego, wnioskodawca nie występował po raz kolejny do organu o te informacje ani nie składał zastrzeżeń. Organ pozostawał zatem w przekonaniu, że załatwił sprawę. W kwestii zaś wysokości grzywny organ przyjął, że uzasadniona byłaby kwota 100 złotych.

W odpowiedzi na skargę T.M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 149 § 1 p.p.s.a. w obowiązującym obecnie brzmieniu pozwala na ocenę przewlekłości postępowania również po ustaniu bezczynności. Bezczynność ustaje w momencie wydania przez organ aktu, który powinien był wydać, lub podjęcia czynności, do podjęcia których był zobowiązany. Sąd, oceniając działania adresata wniosku pomimo użycia w pkt 2 wyroku błędnego określenia "bezczynność" ocenił w istocie przewlekłość prowadzenia postępowania (bezczynność bowiem nie miała już miejsca). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczące reakcji organu na poszczególne pytania zawarte we wniosku.

Sąd bardzo szczegółowo wyjaśnił, dlaczego udzielenie ostatecznej odpowiedzi na wniosek dopiero po upływie 3 lat od jego złożenia uznał za przewlekłość rażąco naruszającą prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tej mierze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 50 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać w tej sytuacji za bezzasadne.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.