Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 czerwca 2013 r., II SA/Sz 328/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę P. sp. z o.o. w S. na czynność Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z 30 listopada 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy Placu [...] nr [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych wynika, że pismem z 13 listopada 2012 r. organ wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, braku wniosku o przekształcenie poprzez złożenie określonych dokumentów (1. wniosku o udzielenie pomocy publicznej;
- 2. wypełnionego formularza, którego druk przekazano w załączeniu do pisma;
- 3. zaświadczeń o pomocy de minimis;
- 4. szczegółowych informacji na temat informacji ekonomicznej - sprawozdanie finansowe), pod rygorem pozostawienia wniosku z 30 listopada 2011 r. bez rozpoznania.
Skarżąca wyjaśniała organowi w piśmie z 22 listopada 2012 r., że wniosek o udzielenie pomocy publicznej i szczegółowe informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej nie stanowią wymagań ustalonych w przepisach prawa, którym winien czynić zadość wniosek o przekształcenie, lecz Prezydent Miasta S. pismem z 19 grudnia 2012 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.
Pismem z 2 stycznia 2013 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego organ odniósł się w piśmie z 4 lutego 2013 r. (doręczonym skarżącej w 6 lutego 2013 r.). W związku z nieuwzględnieniem wezwania, P. spółka z o.o. 8 marca 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną wskazując, że została ona złożona na czynność organu nienależącą do żadnej z kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie nadaje czynności pozostawienia pisma strony bez rozpoznania, dokonanej na podstawie wskazanego przepisu art. 64 § 2, określonej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia, jak czyni to przykładowo w art. 66 § 3 – w którym stwierdza, że zwrot podania następuje postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, czy w przypadku art. 105 § 1 – w którym stwierdza, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości następuje decyzją. Zaskarżona czynność nie jest zatem ani decyzją, ani postanowieniem.
Nie podlega zaskarżeniu odwołaniem (które przysługuje od decyzji), ani zażaleniem, bowiem tego ostatniego nie przewiduje Kodeks, który w art. 141 § 1 stanowi, że zażalenia przysługują tylko na postanowienia i tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Z podanych wyżej powodów zaskarżona czynność nie kwalifikuje się do zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. (jako decyzja czy postanowienie).
W przekonaniu Sądu, pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest również czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której zaskarżenie do sądu uwarunkowane byłoby – wobec nieprzewidzenia środków jej zaskarżenia – uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (w terminie 14 dni od dowiedzenia się przez skarżącego o podjęciu czynności).
Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność, a więc w takiej sytuacji nie dochodzi do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji zaznaczył, że nie odbiera to jednak skarżącej prawa do poddania sądowej kontroli działalności Prezydenta Miasta S. w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z 30 listopada 2011 r., ponieważ niezaskarżalność czynności pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania nie odbiera prawa złożenia skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 I GSK 485/07, z 24 lipca 2012 r. I OSK 842/12).
W sprawie, czego nie kwestionował pełnomocnik skarżącej na rozprawie i co wynika z akt postępowania, organ na wniosek Spółki przywrócił termin do uzupełnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i stąd też powyższe rozważania - wobec podtrzymania skargi, mają ściśle formalny charakter. Wobec zaistnienia przesłanek formalnych do odrzucenia skargi, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczących stricte pomocy publicznej.
W skardze kasacyjnej, P. sp. z o.o. zaskarżyła opisane postanowienie w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. nie należy do kategorii innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa
- 2. art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi niepodlegającej odrzuceniu.
Ponadto, zarzucono naruszenie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez odstąpienie od merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze.
Z uwagi na powyżej przedstawione zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że czynność polegająca na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania należy do katalogu czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wynika z jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Czynność pozostawienia podania bez rozpoznania nie jest decyzją, ani postanowieniem, zawiera również element władztwa administracyjnego – organ administracji publicznej dokonując jednostronnej czynności odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem, jednostronność danej czynności jest warunkiem wystarczającym aby uznać, że czynność ta należy do zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do wszczęcia postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawodawca przyznał użytkownikowi wieczystemu, którym niewątpliwie jest skarżąca Spółka. Poprzez przyjęcie, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., Sąd uniemożliwił skarżącej skorzystanie z przyznanego jej art. 78 Konstytucji RP uprawnienia.
Zdaniem skarżącej, że nie można zawężać pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" wyłącznie do sfery prawa materialnego, skoro rozróżnienia takiego nie uczyniono w żadnym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Skarżąca nie zgodziła się z poglądem, że posiada uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność organu argumentując, że skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to nie przysługuje w tym zakresie również możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu.
Naruszenie art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych skarżąca uzasadniła twierdząc, że nierozpoznanie merytoryczne zarzutów skargi i nierozstrzygnięcie zagadnienia, czy podanie złożone przez Spółkę posiadało braki formalne, spowodowało pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw w ważnej dla jej egzystencji sprawie. Sąd administracyjny nie dokonał więc kontroli działalności administracji publicznej, do czego był zobowiązany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 p.p.s.a.). Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, orzecznictwo sądów administracyjnych, w kwestii która jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, nie było jednolite.
Z tego względu, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 3 września 2013 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 2/13 podjął uchwałę wyjaśniającą, zgodnie z którą "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)".
Zgodnie z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w tej konkretnej sprawie.
Natomiast w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r. Wyd. V, komentarz do art. 269, teza 1). Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Celem rozwiązania przyjętego w art. 269 jest więc zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd wyrażony w uchwale I OPS 2/13 i nie stwierdza zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a., a zatem jest obowiązany respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie obowiązany był odrzucić skargę wniesioną na czynność Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony pogląd skarżącej, że nie jest możliwe uznanie bezczynności organu, w sytuacji kiedy pozostawił on podanie bez rozpatrzenia. "Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji" (por. uzasadnienie cyt. uchwały I OPS 2/13).
Dlatego też, w postępowaniu wszczętym w wyniku skargi na bezczynności organu, skarżąca będzie mogła poddać ocenie sądu jej twierdzenia dotyczące dopuszczalności żądania przez organ dodatkowych dokumentów i w związku z tym zasadności pozostawienia podania bez rozpatrzenia.
Ponadto, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania jest aktem lub czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) "nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy.
Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania" (por. uzasadnienie cyt. uchwały I OPS 2/13). Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odrzucenie skargi nie uniemożliwia stronie skutecznego domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S..
Nie zasługuje również na uwzględnienie pogląd Spółki, że samo odrzucenie oznacza naruszenie art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie swojej właściwości. Po uznaniu, że dany akt lub czynność nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, sąd jest obowiązany odrzucić skargę, co nie narusza art. 1 § 1 cyt. ustawy. Postanowienie o odrzuceniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podlega następnie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach wskazanych w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wydanie orzeczenia merytorycznego, do czego dąży strona skarżąca, stanowiłoby w niniejszej sprawie podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia, której przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany badać z urzędu (art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.)
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.