Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2235/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt IV SA/WA 946/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], dalej decyzja Prezydium, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. R. nr [...], ozn. jako działki nr [...] i [...] o pow. 0,3869 ha, stanowiącej własność K. F. Decyzją z dnia [...] marca 1965 r. nr [...] (dalej także "decyzja Komisji") Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. decyzję Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r.

Pismem z dnia 21 października 2013 r. Z. F. (dalej także "skarżący"), reprezentowany przez R. F. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2015 r.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister wskazał, że przedmiotem postępowania nadzorczego w sprawie niniejszej są obie decyzje wywłaszczeniowe kwestionowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Kontrola legalności przedmiotowych decyzji obejmuje w pierwszej kolejności ocenę ich zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12 marca 1958 r., tj. z przepisami, na podstawie których wywłaszczenie nieruchomości zostało dokonane.

Wnioskodawcą wywłaszczenia było Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej Zarząd w K., a zatem podmiot, który w myśl art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była realizacja zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych poprzez budowę motelu dla kierowców Państwowej Komunikacji Samochodowej wraz z parkingiem strzeżonym, co zostało wskazane w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1964 r.

W dniu wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373). Zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 dekretu każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego w/w dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

Zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

W niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. K. decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r., znak [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Prawidłowo zatem ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Pismem z dnia 29 czerwca 1964 r. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej wystąpiło do K. F. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej, jednakże z załączonego do akt archiwalnych sprawy wykazu właścicieli i użytkowników działek budowlanych podległych oszacowaniu oraz pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Finansowy z dnia 2 czerwca 1964 r. wynikało, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości była w całości K. F. W odpowiedzi na w/w ofertę J. F. oświadczył, iż nieruchomość położona w K. przy ul. R. nr [...] stanowi współwłasność jego i jego małżonki K. F. oraz, że wyrażają oni zgodę na odstąpienie nieruchomości jedynie za cenę 40 zł za 1 m2, nie zaś za zaproponowaną w wyniku wyceny przez biegłego cenę 3,60 zł za 1 m2. Powyższe wynika z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 15 sierpnia 1964 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zauważył, że oświadczenie J. F. co do stanu własności nie zostało poparte dowodami. W aktach sprawy znajduje się jedynie zaświadczenie z dnia 2 czerwca 1964 r., z którego wynika, że w rejestrze podatników podatku gruntowego jako właścicielka figuruje K. F. Należy zatem uznać, że J. F. nie udowodnił w toku postępowania swego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Gdyby nawet przyjąć, że J. F. również posiadał tytuł prawny do w/w nieruchomości, to niewątpliwie otrzymał ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i wiedział o prowadzonym postępowaniu.

Prawidłowo zatem procedował wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego, występując do K. F. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tym samym spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

Pismem z dnia 15 sierpnia 1964 r. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej wystąpiło z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem elementy. Do wniosku załączono m.in. odpis lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. wraz z planem, opinie szacunkowe, zaświadczenie Sądu Powiatowego Wydział IV Ksiąg Publicznych w K. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], plan - rejestr pomiarowy Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia 23.10.1963 r., odpis korespondencji dotyczącej dobrowolnego odstąpienia nieruchomości;

Prawidłowe są także ustalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, dotyczące reprezentacji wnioskodawcy wywłaszczenia.

Organ wskazał, że organizację i reprezentację przedsiębiorstw państwowych regulował dekret z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r., Nr 18, poz. 111), który w art. 16 ust. 1 i 2 wskazywał, iż do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych wymagane było współdziałanie dwóch upoważnionych osób, tj. dyrektora, jego zastępcy lub pełnomocnika przedsiębiorstwa w przypadku jego ustanowienia. Ocena prawna wymogów formalnych wniosku o wywłaszczenie nie może abstrahować od ówczesnego stanu prawa i ówczesnej aksjologii.

Przepis art. 16 ust. 1 w/w dekretu z dnia 26 października 1960 r. wymagał jedynie współdziałania dwóch osób upoważnionych, co nie może być interpretowane jako wymóg podpisania oświadczenia woli, w tym przypadku wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, przez dwie upoważnione osoby, o których mowa w art. 16 ust. 2 dekretu.

W dacie składania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 34 poz. 311). Zgodnie z art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego, wola osoby, która dokonuje czynności prawnej, może być wyrażona przez jakiekolwiek zachowanie się tej osoby, ujawniające jej wolę w sposób dostateczny (oświadczenie woli).

W świetle tych przepisów wymaganie współdziałania zawarte w art. 16 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać za spełnione, jeżeli zastępca dyrektora lub inna osoba upoważniona, składając oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa, uzgodniła stanowisko w tym przedmiocie z drugą upoważnioną osobą. Należy zatem uznać, że oświadczenie woli było skuteczne również wtedy, gdy wola dwóch osób upoważnionych do działania w imieniu przedsiębiorstwa została ujawniona w sposób dorozumiany.

Organ wskazał, że argumentację tą potwierdza orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1959 r. sygn. akt III CR 1207/58, w którym zawarto tezę, że przepisy dekretu o przedsiębiorstwach państwowych nie wymagają, by oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa było skierowane do drugiej strony jednocześnie przez dwie upoważnione osoby.

Powyższa linia orzecznicza została ugruntowana późniejszym orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1975 r., sygn. akt II CR 555/75. wydanym już na gruncie Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. Według Sądu Najwyższego współdziałanie dwóch upoważnionych osób potrzebne do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych (art. 16 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych) może nastąpić w każdy sposób, z którego wynika, że współdziałanie takie miało miejsce. Żaden przepis prawny nie przepisuje dla współdziałania określonej formy, np. jednoczesnego składania oświadczeń woli.

Mając na uwadze, że zastępca dyrektora w niniejszej sprawie działał z upoważnienia dyrektora, należy stwierdzić, iż był umocowany do podjęcia działań w imieniu dyrektora, gdyż z samego faktu wykonywania funkcji zastępcy można wnioskować, że miało miejsce umocowanie do podejmowania czynności w imieniu dyrektora. Powyższe kwestie uregulowane były w wewnętrznych przepisach przedsiębiorstwa. Jednocześnie samo upoważnienie do działania w imieniu dyrektora świadczy o zachowaniu wymaganego prawem współdziałania dwóch osób upoważnionych.

Niezależnie od powyższych rozważań, w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego obowiązywał art. 16 ust. 4, zgodnie z którym jednostka nadrzędna mogła upoważnić dyrektora do samodzielnego składania oświadczeń. Osobami upoważnionymi w przedsiębiorstwie państwowym byli również zastępcy dyrektora.

W niniejszej sprawie wywłaszczeniowej zastępca dyrektora mógł również działać na podstawie takiego upoważnienia. W aktach sprawy nie zachował się dokument wykazujący upoważnienie zastępców dyrektora do reprezentacji, jednakże nie można uznać, że dokument taki nie istniał. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

W ocenie organu, prawidłowość reprezentacji potwierdza również sam fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, nie ma podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych czy też był podpisany przez osobę nieupoważnioną. Brak jest natomiast dowodów przeciwnych wskazujących na nieprawidłową reprezentację wnioskodawcy.

Współdziałanie dwóch osób upoważnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa potwierdza również w ocenie organu fakt, że pisma Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej z dnia 29.06.1964 r., stanowiące oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowane do właścicieli wywłaszczanej nieruchomości, zostały podpisane przez dyrektora tego przedsiębiorstwa.

Trafnie zatem ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2015 r., że brak kompletności akt archiwalnych po upływie znacznego czasu od momentu wywłaszczenia nie może prowadzić do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa w zakresie złożonego wniosku o wywłaszczenie.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznano, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości spełniał wszystkie wymogi art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a organ nadzoru nie stwierdził, aby naruszone zostały reguły prawidłowej reprezentacji.

Zgodnie z art.16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z dnia [...] września 1964 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 2 października 1964r. Zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. w dniu 10 września 1964 r., zaś zdjęte w dniu 1 października 1964r.;

Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się w dniu 2 października 1964 r. Na rozprawie obecny był J. F., który oświadczył w imieniu żony K. F., że nie wyraża zgody na odstąpienie nieruchomości z uwagi na fakt, iż grunt ten jest jedynym źródłem ich utrzymania. Wymóg przeprowadzenia rozprawy z art. 20 ustawy wywłaszczeniowej został zatem spełniony.

Zgodnie z art. 21 ustawy, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Ponadto, opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 2 października 1964 r., jednakże brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego z dnia 18 czerwca 1964r. Art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie opinii sporządzonej na piśmie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

W niniejszej sprawie operat został sporządzony, a wycena była znana stronom, czego potwierdzeniem jest m.in. brak zgody na proponowaną cenę w trakcie przeprowadzonych rokowań. Biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, poległa najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. W dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłych na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostało ono ustalone w sposób prawidłowy.

Z powyższego wynika, że wysokość odszkodowania byłaby taka sama, gdyby to organ wywłaszczeniowy powołał biegłego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie ustalono w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej.

Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej.

Biegły inż. S. U. dokonał szacunku przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ustawę wywłaszczeniową, w tym art. 8 ust. 6 pkt 3 oraz Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Biegły ustalił, iż dla gruntu klasy I położonego w I okręgu miejskim wartość 1 m2 wynosiła 3,60 zł, zatem odszkodowanie za grunt o łącznej powierzchni 0,3869 ha wynosiło 13.928,40 zł (3869 m2 X 3,60 zł = 13.928,40 zł). Taka też kwota została przyznana w decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...]. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy;

Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, decyzja o wywłaszczeniu powinna była w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1964 r. wynika, że wszystkie określone treścią art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymogi zostały spełnione.

Zgodnie zaś z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 w/w ustawy, osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu.

Wskazano, że J. F. nie wykazał swojego prawa własności w toku postępowania wywłaszczeniowego. Przedmiotowa nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej, zaś z dokumentacji podatkowej wynikało, iż podatnikiem podatku gruntowego od nieruchomości była wyłącznie K. F. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wznawiało się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowe dowody, o ile te okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi, który wydał decyzję, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy. Zatem w razie wykazania swoich praw do nieruchomości, J. F. mógł wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wada decyzji, która wypełnia znamiona przesłanki wznowienia postępowania nie może jednocześnie zostać zakwalifikowana jako podstawa do stwierdzenia nieważności. Przesłanki wznowieniowej nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania.

Stwierdzono, że pominięcie J. F. w rozdzielniku decyzji wywłaszczeniowej z dnia 16 grudnia 1964 r. nie może stanowić przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, lecz co najwyżej może być rozpatrywane w kategorii przesłanek wznowieniowych.

W świetle powyższych rozważań należy zdaniem organu stwierdzić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo ocenił, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...], w sposób rażący narusza prawo. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja była obciążona innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania J. i K. F. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...]. Skoro zatem decyzja organu odwoławczego utrzymywała w mocy prawidłową decyzję organu I instancji, to nie można stwierdzić, aby istniały podstawy do uznania, że w/w decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1965 r. była obarczona kwalifikowaną wadą będącą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący zarzucił naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.16 ust. 1 i 4 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 58 § 3 k.p.a. i art. 43 ustawy z 10 lipca 1950r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311).

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez Ministra z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 dekretu z 26 października 1950r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 58 § 3 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym). Zdaniem skarżącego, uszło uwadze organu nadzorczego, że kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasadę pisemności, co oznacza, że wniosek wywłaszczeniowy powinien był zostać podpisany zgodnie z zasadami reprezentacji wnioskodawcy, czyli przez dyrektora lub dwóch jego zastępców. Nie mają zastosowania w sprawie przywołane w zaskarżonej decyzji poglądy Sądu Najwyższego. Zostały one wyrażone na gruncie Przepisów ogólnych prawa cywilnego i kodeksu cywilnego na gruncie stanów faktycznych regulowanych przez prawo cywilne, i to gdy odnośne regulacje cywilnoprawne nie przewidywały żadnego wymogu formy dla oświadczenia woli. Postępowanie administracyjne rządzi się rygorami prawa publicznego, a nie prawa cywilnego.

Prawo cywilne nie reguluje kwestii składania oświadczeń przed organem administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym z mocy art. 58 § 3 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu) obowiązuje i obowiązywał wymóg formy pisemnej (kwestię złożenia oświadczenia do protokołu należy pominąć jako nie odnoszącą się do sprawy niniejszej). Oznacza to, że oświadczenia takie jak podania, wnioski czy odwołania nie mogą być składane w sposób dorozumiany. Wola osoby prawnej będącej wnioskodawcą musi zostać uzewnętrzniona przez osoby do tego uprawnione poprzez podpisanie przez nie stosownego pisma w sposób zgodny ze sposobem reprezentacji. Podanie podpisane nieprawidłowo, tj. niezgodnie ze sposobem reprezentacji i nieuzupełnione w zakresie tego braku, nie wywołuje skutku prawnego. Stąd domniemane i rzekome uzgodnienie stanowisk pomiędzy zastępcą dyrektora a dyrektorem wnioskodawcy nie mają żadnego znaczenia dla oceny skuteczności złożenia wniosku w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Prowadzi to do uznania, że organ nadzorczy naruszył art. 58 § 3 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu w zw. z art. 16 ust. 1 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych przez błędną jego wykładnię, przyjmując że podpis jednej z dwóch osób upoważnionych do łącznej reprezentacji podmiotu, wystarcza do przyjęcia, że wniosek wywłaszczeniowy został skutecznie złożony, a więc, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą polegającą na jej wydaniu bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa polegającym na orzeczeniu o wywłaszczeniu bez wniosku pochodzącego od podmiotu uprawnionego.

Nietrafne jest zdaniem skarżącego twierdzenie organu nadzorczego o uprawnieniu do samodzielnej reprezentacji przedsiębiorstwa przez zastępcę dyrektora, skoro w świetle art. 16 ust. 4 dekretu takie upoważnienie mogło zostać udzielone jedynie dyrektorowi, a nie jego zastępcy. Stąd i kolejny zarzut naruszenia przez organ nadzorczy powołanego przepisu dekretu w powiązaniu ze wskazanymi przepisami k.p.a.

Jeżeli chodzi o twierdzenie organu nadzorczego, jakoby o prawidłowości reprezentacji wnioskodawcy miało świadczyć wszczęcie postępowania przez organ wywłaszczeniowy, a następnie realizacja inwestycji, to jest ono zdaniem skarżącego niezrozumiałe. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany. Postępowanie administracyjne nie dopuszcza takiego sposobu składania oświadczeń przez stronę. Organ nadzorczy zdaje się odwoływać w tej mierze do art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego. Prawo cywilne reguluje stosunki prawne pomiędzy uczestnikami obrotu cywilnego, a nie pomiędzy stroną postępowania administracyjnego a organem.

Ponadto prawo to ustanawia swobodę formy składania oświadczeń woli, podczas gdy k.p.a. przewiduje formę pisemną. Z tej przyczyny organ naruszył art. 58 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a ponadto art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego poprzez przyjęcie, że przepis ten miał zastosowanie przed organem wywłaszczeniowym.

Nadto skarżący podniósł, że organ nadzorczy naruszył przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 23 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. Uszło jego uwadze, że J. F. brał udział w postępowaniu na prawach strony, skoro zgłosił się do postępowania, K. F. wyraziła w odwołaniu zgodę na jego wstąpienie do sprawy, zaś organ pierwszej instancji i organ odwoławczy dopuściły go do postępowania uznając za stronę. Same organy rozpoznawcze uznały zatem, że J. F. udowodnił swoje prawo do własności nieruchomości. Inaczej nie brałby udziału w postępowaniu na prawach strony. W tej sytuacji rolą organu odwoławczego było wyeliminowanie błędu organu pierwszej instancji i wskazanie J. F. jako współuprawnionego do otrzymania odszkodowania zgodnie z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej. Skoro zatem J. F. brał udział w postępowaniu na prawach strony, to niewątpliwie nie nastąpiło żadne naruszenie procedury w tym zakresie przez organy wywłaszczeniowe.

Dlatego niewymienienie go w decyzji jako uprawnionego do odszkodowania nie jest podstawą do wznowienia postępowania, ale stanowi wadę decyzji skutkującą jej nieważnością. Przepis art. 23 ustawy wywłaszczeniowej jest jednoznaczny, a jego naruszenie prowadzi do skutków, których nie da się pogodzić z zasadą praworządności, skoro pozbawia osobę uprawnioną prawa do odszkodowania. Skarżący podniósł, że prawo własności J. F. zostało wykazane w dokumentacji dołączonej do wniosku, a to w stosownym wyciągu z tabeli nadawczej stanowiącym element rejestru pomiarowego. Nie dostrzegając tych okoliczności organ nadzorczy uchybił należytej ocenie zgodności decyzji z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, przez co naruszył ten przepis w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podał, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną decyzją orzekł Minister, było rozstrzygnięcie, czy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], którymi orzeczono o wywłaszczeniu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomości położonej w K. przy ul. R. nr [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. 0.3869 ha, są obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

W ocenie Sadu I instancji trafnie organ uznał w zaskarżonej decyzji, podzielając w tym zakresie stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, że kwestionowane przez skarżącego decyzje wywłaszczeniowe uchybień tego rodzaju nie zawierają. Trafnie zatem Minister utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015r., odmawiającą stwierdzenia nieważności tychże decyzji wywłaszczeniowych.

Sąd I instancji stwierdził, że dokonana w obu decyzjach nadzorczych kontrola decyzji wywłaszczeniowych we wskazanym wyżej zakresie (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a), została przeprowadzona prawidłowo, wykazując w efekcie dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w pełnej zgodności z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Oceny dokonane w decyzjach nadzorczych Sąd ten w całości podzielił, traktując je jako własne. Dotyczy to w szczególności zgodności decyzji wywłaszczeniowych z wymogami prawnymi wynikającymi z art: 2, 3, 6, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Sąd I instancji wskazał, że skargę oparto wyłącznie na dwóch zarzutach podnoszących nieuwzględnienie przez organ nadzorczy przy orzekaniu w sprawie dwojakiego rodzaju uchybień decyzji wywłaszczeniowych, mających charakter rażącego naruszenia przepisów prawa, tj.: 1) na zarzucie naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 58 § 3 k.p.a., 2) na zarzucie naruszenia przez organ nadzorczy art. 23 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji podniesione w skardze kwestie zostały wnikliwie i prawidłowo ocenione w zaskarżonej decyzji.

Sąd ten podzielił w całości sformułowane na podstawie tej oceny wnioski organu nadzorczego, stosownie do których: po pierwsze, kontrolowanych przez organ decyzji wywłaszczeniowych nie można uznać za wydane w sytuacji niezłożenia przez uprawniony podmiot skutecznego prawnie wniosku wywłaszczeniowego, a zatem w sytuacji braku skutecznego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (które to uchybienie miałoby być konsekwencją złożenia wniosku wywłaszczeniowego z naruszeniem obowiązujących w dacie jego składania zasad reprezentacji przedsiębiorstw państwowych), po drugie, kontrolowanych przez organ decyzji wywłaszczeniowych nie można uznać za wydane z naruszeniem obowiązku wskazania J. F. jako osoby uprawnionej do odszkodowania w sytuacji, w której zainteresowany miałby spełniać warunki wskazane w art.19 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do kwestii skuteczności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, organ nadzorczy stwierdził, że brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony niezgodnie właściwymi zasadami regulującymi reprezentację przedsiębiorstw państwowych. Organ przedstawił w tym zakresie następującą argumentację: (1). Właściwe dla oceny skuteczności reprezentacji przedsiębiorstwa państwowego regulacje prawne istotnie ustanawiały wymóg współdziałania dwóch upoważnionych osób do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych, tj. dyrektora, jego zastępcy lub pełnomocnika przedsiębiorstwa w przypadku jego ustanowienia (art.16 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych).

W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyroki z dnia 24 czerwca 1959 r. sygn. akt III CR 1207/58 oraz z dnia 4 listopada 1975 r., sygn. akt II CR 555/75), oceniającego kwestię skuteczności czynności prawnych dokonanych w imieniu przedsiębiorstwa państwowego w świetle przepisów prawa cywilnego, regulujących kwestię skuteczności oświadczeń woli (tj. odpowiednio w świetle art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego oraz w świetle przepisów kodeksu cywilnego) ustanowienie w przepisach dekretu dwuosobowej reprezentacji przedsiębiorstwa nie powinno być interpretowane jako bezwzględny nakaz jednoczesnego, łącznego podpisywania dokumentów, obejmujących oświadczenie woli przedsiębiorstwa w sytuacji, w której fakt zgodnego, wspólnego działania dwóch osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorstwa (niekoniecznie w tym samym momencie) w zakresie dokonania danej czynności prawnej da się wywieść z całokształtu materiału dowodowego sprawy.

Współdziałanie dwóch upoważnionych osób potrzebne do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych może nastąpić w każdy sposób, z którego wynika, że współdziałanie takie miało miejsce. Wola osoby dokonującej czynności prawnej może być w takim wypadku wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Wymaganie współdziałanie zawarte w art. 16 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać za spełnione, jeżeli zastępca dyrektora lub inna osoba upoważniona, składając oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa, uzgodniła stanowisko w tym przedmiocie z drugą upoważnioną osobą nawet w sposób dorozumiany; (2). Dokonywanie przez organ nadzorczy, po upływie wielu lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej, ustaleń na okoliczność tego, czy poszczególne czynności, podjęte w toku postępowania wywłaszczeniowego w imieniu wnioskującego o to wywłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego, których to czynności dokonywała bezpośrednio tylko jedna z osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorstwo, były czynnościami uzgodnionymi, chociażby w dorozumiany sposób, z drugim z reprezentantów (tak, iż można byłoby mówić o dopełnieniu wymogu łącznej reprezentacji przedsiębiorstwa), musi się opierać z jednej strony na wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z drugiej zaś na przyjęciu założenia, iż niemożność odnalezienia w archiwalnych aktach sprawy danego dokumentu nie jest automatyczną przesłanką do uznania, że dokument ten we właściwym czasie nie istniał. Nie tylko dopuszczalna, ale i konieczna jest w tej sytuacji kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić;

Odniesienie powyższych wskazań do niniejszej sprawy pozwala zdaniem Sądu I instancji uznać, że czynności podejmowane w imieniu przedsiębiorstwa w postępowaniu wywłaszczeniowym, w tym w szczególności złożenie wniosku o wszczęcie tego postępowania, były czynnościami podjętymi w ramach współdziałania i porozumienia dwóch osób upoważnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, tj. dyrektora przedsiębiorstwa i jego zastępcy. Przemawia za tym już sam fakt bezpośredniego udziału dyrektora przedsiębiorstwa w czynnościach poprzedzających wszczęcie wskazanego wyżej postępowania, wyrażający się osobistym skierowaniem do właścicielki wywłaszczanej nieruchomości oferty jej dobrowolnego odstąpienia (pismo z dnia [...] czerwca 1964 r., podpisane przez dyrektora). Przesądzające znaczenie dla wykazania wywodzonego wyżej współdziałania obu reprezentantów przedsiębiorstwa musi mieć natomiast fakt ostatecznego zrealizowania inwestycji, stanowiącej cel wywłaszczenia. Nie sposób bowiem uznać, że okoliczność tego rodzaju mogłaby wystąpić jako rezultat samodzielnych działań zastępcy dyrektora przedsiębiorstwa, podjętych bez porozumienia z dyrektorem.

Wskazane wyżej oceny organu nadzorczego Sąd I instancji podzielił, a dodatkowo podniósł, że nawet przyjęcie, że wniosek wywłaszczeniowy złożony został z naruszeniem ówczesnych przepisów o reprezentacji przedsiębiorstw państwowych (a zatem abstrahując od przyjętej przez organ nadzorczy koncepcji wniosku nie naruszającego tychże przepisów, a jedynie realizującego wymóg działania dwóch reprezentantów przedsiębiorstwa nie poprzez ich działanie jednoczesne a sukcesywne), nie mogłoby prowadzić do wniosku, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia przepisów prawa (tj. w szczególności rażącego naruszenia art.15 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej).

W ocenie Sądu I instancji wniosek tego rodzaju wynika w sposób nieuchronny z odniesienia faktu ewentualnego naruszenia przepisów o reprezentacji przedsiębiorstw państwowych do całokształtu elementów koniecznych do zaistnienia naruszenia prawa o charakterze rażącym, tj. nie tylko do wymogu wystąpienia oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie budzącego uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych, lecz również do wymogu istotności tego naruszenia, obligującej do traktowania go jako co do zasady nieakceptowalnego w państwie praworządnym. Nie może spełniać wymogu takiej istotności sam fakt obciążenia wniosku wywłaszczeniowego uchybieniami natury formalnej, dotyczącymi reprezentacji podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie w sytuacji, w której wystąpiły łącznie następujące okoliczności: (-) postępowanie wywłaszczeniowe co do zasady realizuje najlepszy interes wnioskodawcy, stanowiący logiczną i prawną konsekwencję wcześniejszego wydania na rzecz wnioskodawcy decyzji lokalizacyjnej (w niniejszej sprawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]), (-) na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca nie oświadczył ani w sposób wyraźny, ani dorozumiany o niezgodności faktu zawisłości postępowania z jego wolą, (-) po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca zrealizował cel, na który wywłaszczenie nastąpiło, (-) spełnienie się materialnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność wywłaszczenia nie budzi zastrzeżeń.

Łączne wystąpienie wskazanych wyżej przesłanek musi zdaniem Sądu I instancji prowadzić do wniosku, że ewentualne uchybienia formalne wniosku wywłaszczeniowego nie doprowadziły w żadnym zakresie do nadużycia w sprawie instytucji wywłaszczenia przewidzianej w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Formułowanie innych ocen w tym kontekście byłoby równoznaczne z przypisaniem zasadzie formalizmu bezwzględnego, abstrahującego od wagi prawnej danego uchybienia natury stricte formalnej, pierwszeństwa przed zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Stanowiska takiego zdaniem Sądu I instancji zaakceptować nie można.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego co do naruszenia przez organ nadzoru art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z racji niewskazania w tej decyzji J. F. jako osoby uprawnionej do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, w której zainteresowany brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym jako jego strona i jednocześnie wykazał w ocenie skargi własny tytuł prawny do wywłaszczanej nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 19 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego stanowił, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia.

Z kolei art. 23 ustawy stanowił, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu.

Odnosząc wskazane wyżej regulacje prawne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzorczego, że przesłanką obligującą organ wywłaszczeniowy do stosowania art. 23 ustawy wywłaszczeniowej nie był sam fakt zgłoszenia się do postępowania danej osoby, powołującej się na przysługujące jej prawo współwłasności do wywłaszczanej nieruchomości, podobnie jak i okoliczność wyrażenia na powyższe zgody przez współwłaściciela biorącego udział w tym postępowaniu od początku, ale przede wszystkim rzeczywiste wykazanie przez zainteresowany podmiot, i to w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, zadeklarowanego tytułu prawnego do nieruchomości. Stanowczego podkreślenia wymaga, że obowiązek wykazania tego tytułu już w toku postępowania wywłaszczeniowego obciążał bezpośrednio i wyłącznie osobę mającą zamiar skorzystania z dobrodziejstw art. 23 ustawy wywłaszczeniowej ("jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości").

Nałożenie tego obowiązku na osobę zainteresowaną było uzasadnione, albowiem powoływała się ona na tego rodzaju tytuł prawny, który nie został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości lub w zbiorze dokumentów. O ile bezspornie ustalanie zapisów w księdze wieczystej ewentualnie zawartości zbioru dokumentów (na potrzeby ustalania stanu prawnego nieruchomości) należało do obowiązków organu wywłaszczeniowego, o tyle wykazanie tytułu prawnego niewynikającego z rejestrów publicznych (w tym w szczególności w braku takowych rejestrów, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie) słusznie obciążało samych zainteresowanych, albowiem uprawnionym jest przyjęcie, że nieujawnienie ich praw w stosownych rejestrach było skutkiem zaniechania przez te osoby podjęcia w stosownym czasie działań prowadzących do ujawnienia tychże.

W konsekwencji powyższego wykazanie przez osobę zainteresowaną tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości nie w toku postępowania wywłaszczeniowego, a dopiero po jego zakończeniu, nie świadczyło w żadnym wypadku o wadliwości działania organu, w tym w szczególności nie mogło stanowić podstawy do powoływania się na rażące naruszenie przez organ wywłaszczeniowy art.

23. Mogło natomiast stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania wywłaszczeniowego w związku z ujawnieniem się nowej okoliczności faktycznej, nieznanej organowi wywłaszczeniowemu w dacie orzekania o wywłaszczeniu, niemniej w dacie tej istniejącej. Sąd I instancji przychylił się do oceny organu nadzorczego, że w toku postępowania wywłaszczeniowego J. F. nie wykazał swoich praw do wywłaszczanej nieruchomości. Analiza akt postępowania wywłaszczeniowego prowadzi w tym kontekście do następujących wniosków: 1) w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej (pismo Sądu Powiatowego [...] Ksiąg Publicznych w K. z dnia [...] czerwca 1964r. nr [...] powołane we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] sierpnia 1964r.);

2) z pisma Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1964 r. znak [...] wynika, że w rejestrze podatników podatku gruntowego jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości figurowała wyłącznie K. F.;

3) w pkt III wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1964 r. zaznaczono, że w toku prowadzonych przez Przedsiębiorstwo negocjacji przedwywłaszczeniowych z właścicielami szeregu nieruchomości, pozostających w kręgu zainteresowania tego podmiotu, J. F. złożył oświadczenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność jego i jego małżonki K. F. na podstawie aktu notarialnego; dalej zaznaczono jednakże, że oświadczenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami;

4) pismem z dnia 2 września 1964 r. organ wywłaszczeniowy I instancji, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w odniesieniu do nieruchomości wykazanej na planie sytuacyjnym dołączonym do wniosku wywłaszczeniowego pod nr [...], wskazując, że właścicielką tej nieruchomości jest K. F.; zawiadomienie to doręczono K. F.;

5) w dniu 2 października 1964 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, na którą stawił się J. F. s. F. i M.; w protokole tym stwierdzono co następuje: "Ob. K. F. c. J. i J. jest posiadaczem gruntu budowlanego o pow. 3869 m2, wykazanego w planie pod nr [...] i [...]. Na rozprawę stawił się osobiście mąż K. F. c. J. i J., ob. J. F. s. F. i M. i oświadczył w imieniu żony K., że nie wyraża zgody na odstąpienie wyżej wymienionej działki z uwagi [na to] że grunt ten jest jedynym źródłem utrzymania.". Przywołany wyżej zapis protokołu został podpisany przez J. F.;

6) w decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji, tj. w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r. wskazano, że wywłaszczana nieruchomość stanowi własność K. c. J. i J. F.; decyzja ta została doręczona wyłącznie K. F., nie zaś J. F.;

7) pismem z dnia [...] grudnia 1964 r. K. i J. F. wnieśli do organu odwoławczego odwołanie od decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964r., zaznaczając w nim m.in., że wywłaszczona nieruchomość stanowiła ich wspólną własność; w treści odwołania nie powołano żadnych dowodów mających potwierdzać udział w prawie własności nieruchomości przysługujący J. F.;

8) decyzją z dnia [...] marca 1965 r. Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych rozpatrzyła odwołanie obojga małżonków od decyzji organu I instancji (na niekorzyść odwołujących się), doręczając decyzję odwoławczą obu tym osobom.

Sąd I instancji podkreślił, że przytoczony przebieg postępowania wywłaszczeniowego nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku tego postępowania J. F. wykazał swój tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności poprzez powołanie się na konkretny akt notarialny, mając ku temu bezpośrednią sposobność co najmniej w toku rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia 2 października 1964 r. (z protokołu której to rozprawy, podpisanego przez zainteresowanego wynika, że działał on wyłącznie w imieniu żony) czy to w odwołaniu od decyzji organu I instancji (ograniczającym się w tym zakresie konsekwentnie jedynie do ogólnej deklaracji posiadania prawa). Wykazania tego tytułu nie można w żadnym wypadku wywodzić z samego faktu skierowania również do J. F. decyzji odwoławczej, albowiem w sytuacji, w której ani z treści odwołania, ani z treści samej decyzji nie wynika, aby niezbędnych informacji zainteresowany ostatecznie organowi udzielił, wskazane wyżej skierowanie do niego decyzji wynikało wyłącznie z przyczyn natury formalnej (tj. konieczności rozpatrzenia odwołania obojga małżonków).

Sąd I instancji stwierdził, że dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] października 2013 r. obecny skarżący wskazał, że tytuł prawny obojga małżonków K. i J. F. do wywłaszczonej nieruchomości wynikał z aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] maja 1934 r. (akt notarialny Rep. [...]). Powyższe świadczy o tym, że wymagane dla zaistnienia skutku z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej wykazanie tytułu prawnego nastąpiło dopiero w wiele lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, co jak wskazano już wcześniej, nie daje najmniejszych podstaw do powoływania się przez obecnego skarżącego na naruszenie przez organ wywłaszczeniowy wskazanego wyżej przepisu. Podniesiona przez skarżącego okoliczność, że w roku poprzedzającym wydanie decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji ([...] grudnia 1964 r.), tj. w dniu [...] września 1963 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. nabyło aktem notarialnym inną nieruchomość od obojga małżonków (którą skarżący określa jako zachodnią część nieruchomości nabytej przez nich aktem notarialnym z dnia [...] maja 1934 r.) nie upoważnia do przyjęcia, że całkowicie odrębny organ, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dysponował z urzędu wiedzą na temat stanu własności nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek Przedsiębiorstwa z dnia [...] sierpnia 1964 r. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 19 i 23 ustawy wywłaszczeniowej tytuł własności do nieruchomości, nieujawniony w księdze wieczystej, czy też w zbiorze dokumentów winien był być "udowodniony", czyli wykazany ponad wszelką wątpliwość, w oparciu o stosownie dokumenty, bezpośrednio przez osobę zainteresowaną uzyskaniem odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Od powinności tego rodzaju zainteresowany nie mógł zwolnić się poprzez powołanie się na mniej lub bardziej uprawnione domniemanie posiadania wiedzy w tym zakresie przez sam organ wywłaszczeniowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Z. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez aprobatę stanowiska organu nadzorczego, że J. F. nie wykazał tytułu własności do nieruchomości;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 58 § 3 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym) oraz art. 16 ust. 1 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 58 § 3 k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 16 ust 1 dekretu przedsiębiorstwach państwowych z dnia 26 października 1950 r. (Dz. U. z 1960 Nr 18, poz. 111) przejawiające się w akceptacji stanowiska organu nadzorczego, że brak wniosku podpisanego przez dwóch członków zarządu przedsiębiorstwa państwowego nie stanowi o braku podstawy prawnej decyzji;
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 43 ustawy z 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311) poprzez akceptację zastosowania w sprawie tego ostatniego przepisu;
4. 4) art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od oceny, czy decyzje organów wywłaszczeniowych zostały wydane bez podstawy prawnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu nadzorczego pod kątem dochowania przepisów prawa procesowego. Uszło uwadze tego Sądu, że czyniąc ustalenia faktyczne w zakresie wykazania przez J. F. prawa do nieruchomości organ nadzorczy pominął operat geodezyjny dołączony do wniosku wywłaszczeniowego, w którym jako właściciel figuruje J. F. w oparciu o wpis w tabeli nadawczej nr [...] wsi S. Powyższy błąd został powielony w zaskarżonym wyroku, w którym Sąd wbrew treści tego dokumentu przyjął, że w planie tym jako właściciel figurowała K. F.. Błędnie również ocenił Sąd Wojewódzki w ślad za organem nadzorczym charakter zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, skoro z mocy art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961, Nr 18, poz.

94) stwierdzało ono wyłącznie stan posiadania nieruchomości. Nie dowodziło zatem stanu prawnego wywłaszczanego gruntu. Nieprawidłowo Sąd I instancji ocenił kwestię skierowania decyzji organu drugiej instancji do J. F.. Właściwym bowiem rozstrzygnięciem stanowiącym odpowiedź na odwołanie podmiotu niebędącego stroną jest jego pozostawienie bez rozpoznania, względnie umorzenie postępowania odwoławczego w odnośnej części. Tymczasem organ odwoławczy w postępowaniu rozpoznawczym rozpoznał odwołanie merytorycznie także w części obejmującej odwołanie J. F.. Tym samym traktował go jak stronę postępowania, a zatem uznał za wykazane jego prawo własności do wywłaszczanej nieruchomości (art. 19 ustawy z 12 marca 1958 r.).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powiela błędną wykładnię art. 16 ust. 1 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych przedstawioną przez organ odwoławczy. Od przepisu stanowiącego wyodrębnioną redakcyjnie jednostkę aktu prawnego odróżnić należy normę prawną, czyli określoną regułę postępowania. Kwestię składania oświadczeń woli przez przedsiębiorstwo państwowe normuje art. 16 ust. 1 dekretu. Powołany przepis prawa tworzy normę prawną w zestawieniu go z przepisem prawa właściwym dla danego obszaru prawa, na gruncie którego oświadczenie jest składane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2017 r. Dz.U. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w ściśle w tym przepisie określonych sytuacjach. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wymienione w sposób enumeratywny w ww. przepisie prawa, a jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, lex nr 1336365).

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowane w tym postępowaniu decyzje dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, aprobując stanowisko organu nadzorczego, że J. F. nie wykazał tytułu własności do nieruchomości, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 77 k.p.a.

Wskazać należy, że podstawą prawną postępowania wywłaszczeniowego, w którym podjęto decyzje administracyjne będące przedmiotem kontroli w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej: ustawa wywłaszczeniowa.

Zgodnie z art. 19 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia.

Natomiast art. 23 ustawy stanowił, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu.

Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji przyjął, że przesłanką obligującą organ wywłaszczeniowy do stosowania art. 23 ustawy wywłaszczeniowej nie był sam fakt zgłoszenia się do postępowania danej osoby powołującej się na przysługujące jej prawo współwłasności do wywłaszczanej nieruchomości, podobnie jak i okoliczność wyrażenia na powyższe zgody przez współwłaściciela biorącego udział w tym postępowaniu od początku, ale rzeczywiste wykazanie przez zainteresowany podmiot, i to w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, zadeklarowanego tytułu prawnego do nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że obowiązek wykazania tego tytułu już w toku postępowania wywłaszczeniowego obciążał bezpośrednio i wyłącznie osobę mającą zamiar skorzystania z dobrodziejstw art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, co wynika z użytego w ww. przepisie prawa sformułowania: "jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości".

Nałożenie tego obowiązku na osobę zainteresowaną było uzasadnione, skoro powoływała się ona na tego rodzaju tytuł prawny, który nie został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości lub w zbiorze dokumentów. O ile ustalanie zapisów w księdze wieczystej ewentualnie zawartości zbioru dokumentów na potrzeby ustalania stanu prawnego nieruchomości należało do obowiązków organu wywłaszczeniowego, o tyle wykazanie tytułu prawnego niewynikającego z rejestrów publicznych, w tym w szczególności w braku takowych rejestrów, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, obciążało samych zainteresowanych, albowiem uprawnionym jest przyjęcie, że nieujawnienie ich praw w stosownych rejestrach było skutkiem zaniechania przez te osoby podjęcia w stosownym czasie działań prowadzących do ujawnienia tychże. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w konsekwencji powyższego wykazanie przez osobę zainteresowaną tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości nie w toku postępowania wywłaszczeniowego, a dopiero po jego zakończeniu, nie świadczyło w żadnym wypadku o wadliwości działania organu, w tym w szczególności nie mogło stanowić podstawy do powoływania się na rażące naruszenie przez organ wywłaszczeniowy art. 23 ustawy.

Mogło natomiast stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania wywłaszczeniowego w związku z ujawnieniem się nowej okoliczności faktycznej, nieznanej organowi wywłaszczeniowemu w dacie orzekania o wywłaszczeniu, niemniej w dacie tej istniejącej.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, prawidłowo w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd I instancji przychylił się do oceny organu nadzorczego, że w toku postępowania wywłaszczeniowego J. F. nie wykazał swoich praw do wywłaszczanej nieruchomości. Z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, na co trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji, że: w dacie wywłaszczenia nieruchomość, której postępowanie dotyczy, nie posiadała urządzonej księgi wieczystej, co wynikało z pisma Sądu Powiatowego Wydz. [...] Ksiąg Publicznych w K. z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...] powołanego we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] sierpnia 1964 r.; z pisma Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1964 r. znak [...] wynikało, że w rejestrze podatników podatku gruntowego jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości figurowała wyłącznie K. F.; w pkt III wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1964 r. zaznaczono, że w toku prowadzonych przez Przedsiębiorstwo negocjacji przedwywłaszczeniowych z właścicielami szeregu nieruchomości pozostających w kręgu zainteresowania tego podmiotu, J. F. złożył oświadczenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność jego i jego żony K. F. na podstawie aktu notarialnego, ale oświadczenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami; pismem z dnia 2 września 1964 r. organ wywłaszczeniowy I instancji, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w odniesieniu do nieruchomości wykazanej na planie sytuacyjnym dołączonym do wniosku wywłaszczeniowego pod nr [...], wskazując, że właścicielką tej nieruchomości jest K. F.; zawiadomienie to doręczono K. F.; w dniu 2 października 1964 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, na którą stawił się J. F.; w protokole tym stwierdzono, że K. "F." jest posiadaczem gruntu budowlanego o pow. 3869 m2, wykazanego w planie pod nr [...].

Na rozprawę stawił się mąż K. "F." - J. "F.", który oświadczył w imieniu żony K., że nie wyraża zgody na odstąpienie ww. działki z uwagi na to, że grunt ten jest jedynym źródłem utrzymania; w decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji, tj. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r., wskazano, że wywłaszczana nieruchomość stanowi własność K. c. J. i J. F. i decyzja ta została doręczona wyłącznie K. "F.", a nie J. "F."; wprawdzie pismem z dnia 26 grudnia 1964 r. K. i J. F. wnieśli do organu odwoławczego odwołanie od decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r., zaznaczając w nim m.in., że wywłaszczona nieruchomość stanowiła ich wspólną własność ale w treści odwołania nie powołali żadnych dowodów mających potwierdzać udział w prawie własności nieruchomości przysługujący J. i "F."; odwołanie to zostało rozpatrzone decyzją z dnia [...] marca 1965 r. przez Komisję Odwoławczą do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych jako odwołanie obojga małżonków i decyzja ta została doręczona obojgu małżonkom.

Z powyższego Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że brak jest w tych okolicznościach sprawy podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania wywłaszczeniowego J. F. wykazał swój tytuł prawny do nieruchomości. Z protokołu rozprawy, podpisanego przez niego wynika, że działał on wyłącznie w imieniu żony. W odwołaniu od decyzji organu I instancji także tego tytułu nie wykazał, ograniczając się jedynie do ogólnej deklaracji posiadania prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wykazania tytułu do przedmiotowej nieruchomości nie można w żadnym wypadku wywodzić z samego faktu skierowania również do J. F. decyzji odwoławczej, albowiem w sytuacji, w której ani z treści odwołania, ani z treści samej decyzji nie wynika, aby J. F. udzielił organowi niezbędnych informacji dotyczących jego prawa do przedmiotowej nieruchomości. Skierowanie zaś w tych okolicznościach sprawy decyzji odwoławczej do J. F. nie czyniło z niego strony postępowania.

Podkreślić jeszcze raz należy, że obowiązek wykazania tytułu prawnego do wywłaszczanej nieruchomości już w toku postępowania wywłaszczeniowego obciążał bezpośrednio i wyłącznie osobę mającą zamiar skorzystania z dobrodziejstw art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, co wynika z użytego w ww. przepisie prawa sformułowania: "jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości". W świetle art. 19 i 23 ustawy wywłaszczeniowej tytuł własności do nieruchomości, nieujawniony w księdze wieczystej, czy w zbiorze dokumentów winien był być "udowodniony", czyli wykazany ponad wszelką wątpliwość, w oparciu o stosownie dokumenty, bezpośrednio przez osobę zainteresowaną uzyskaniem odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Od powinności tego rodzaju zainteresowany nie mógł zwolnić się poprzez powołanie się na mniej lub bardziej uprawnione domniemanie posiadania wiedzy w tym zakresie przez sam organ wywłaszczeniowy.

W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do przyznania odszkodowania także J. F. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej uznać należy za niezasadny.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 58 § 3 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym) oraz art. 16 ust. 1 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 58 § 3 k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 16 ust 1 dekretu przedsiębiorstwach państwowych z dnia 26 października 1950 r. (Dz. U. z 1960 Nr 18, poz. 111) przejawiające się w akceptacji stanowiska organu nadzorczego, że brak wniosku podpisanego przez dwóch członków zarządu przedsiębiorstwa państwowego nie stanowi o braku podstawy prawnej decyzji, jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 43 ustawy z 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311) poprzez akceptację zastosowania w sprawie tego ostatniego przepisu.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, wydanie decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło na wniosek uprawnionego podmiotu.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia było Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej Zarząd w K., a zatem podmiot, który w myśl art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była realizacja zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych poprzez budowę motelu dla kierowców Państwowej Komunikacji Samochodowej wraz z parkingiem strzeżonym, co zostało wskazane w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1964 r. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z ustaleń tych wynika również, że wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do K. F., właścicielki nieruchomości, z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia, jak tego wymagał art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na ww. ofertę J. F. oświadczył, że ww. nieruchomość stanowi własność jego i jego żony oraz, że wyrażają oni zgodę na odstąpienie nieruchomości ale za cenę 40 zł za 1 m2. W tej sytuacji pismem z dnia [...] sierpnia 1964 r. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej wystąpiło z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem elementy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, wniosek wywłaszczeniowy został złożony zgodnie z właściwymi zasadami regulującymi reprezentację przedsiębiorstw państwowych.

Organizację i reprezentację przedsiębiorstw państwowych regulował dekret z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r., Nr 18, poz. 111), który w art. 16 ust. 1 i 2 wskazywał, iż do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych wymagane było współdziałanie dwóch upoważnionych osób, tj. dyrektora, jego zastępcy lub pełnomocnika przedsiębiorstwa w przypadku jego ustanowienia. Ocena prawna wymogów formalnych wniosku o wywłaszczenie nie może abstrahować od ówczesnego stanu prawa i ówczesnej aksjologii. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 58 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzoru.

Trafnie z powyższego Sąd I instancji przyjął, że właściwe dla oceny skuteczności reprezentacji przedsiębiorstwa państwowego regulacje prawne ustanawiały wymóg współdziałania dwóch upoważnionych osób do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych, tj. dyrektora, jego zastępcy lub pełnomocnika przedsiębiorstwa w przypadku jego ustanowienia (art.16 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych).

W dacie składania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 34 poz. 311). Zgodnie z art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego, wola osoby, która dokonuje czynności prawnej, może być wyrażona przez jakiekolwiek zachowanie się tej osoby, ujawniające jej wolę w sposób dostateczny (oświadczenie woli). W świetle tych przepisów wymaganie współdziałania zawarte w art. 16 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać za spełnione, jeżeli zastępca dyrektora lub inna osoba upoważniona, składając oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa, uzgodniła stanowisko w tym przedmiocie z drugą upoważnioną osobą. Należy zatem uznać, że oświadczenie woli było skuteczne również wtedy, gdy wola dwóch osób upoważnionych do działania w imieniu przedsiębiorstwa została ujawniona w sposób dorozumiany.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie w kwestii dotyczącej oceny prawnej czynności dokonanych przez osoby działające w imieniu wnioskującego o wywłaszczenie Przedsiębiorstwa art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego.

W świetle bowiem orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyroki z dnia 24 czerwca 1959 r. sygn. akt III CR 1207/58 oraz z dnia 4 listopada 1975 r., sygn. akt II CR 555/75) - na co trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji - oceniającego kwestię skuteczności czynności prawnych dokonanych w imieniu przedsiębiorstwa państwowego w świetle przepisów prawa cywilnego, regulujących kwestię skuteczności oświadczeń woli (tj. odpowiednio w świetle art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego oraz w świetle przepisów kodeksu cywilnego), ustanowienie w przepisach dekretu dwuosobowej reprezentacji przedsiębiorstwa nie powinno być interpretowane jako bezwzględny nakaz jednoczesnego, łącznego podpisywania dokumentów, obejmujących oświadczenie woli przedsiębiorstwa w sytuacji, w której fakt zgodnego, wspólnego działania dwóch osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorstwa (niekoniecznie w tym samym momencie) w zakresie dokonania danej czynności prawnej da się wywieść z całokształtu materiału dowodowego sprawy.

Współdziałanie dwóch upoważnionych osób potrzebne do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych może nastąpić w każdy sposób, z którego wynika, że współdziałanie takie miało miejsce. Wola osoby dokonującej czynności prawnej może być w takim wypadku wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny.

Wymaganie współdziałanie zawarte w art. 16 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać za spełnione, jeżeli zastępca dyrektora lub inna osoba upoważniona, składając oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa, uzgodniła stanowisko w tym przedmiocie z drugą upoważnioną osobą nawet w sposób dorozumiany. Dokonywanie przez organ nadzorczy, po upływie wielu lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej, ustaleń na okoliczność tego, czy poszczególne czynności, podjęte w toku postępowania wywłaszczeniowego w imieniu wnioskującego o to wywłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego, których to czynności dokonywała bezpośrednio tylko jedna z osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorstwa, były czynnościami uzgodnionymi, chociażby w dorozumiany sposób, z drugim z reprezentantów (tak, iż można byłoby mówić o dopełnieniu wymogu łącznej reprezentacji przedsiębiorstwa), musi się opierać z jednej strony na wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z drugiej zaś na przyjęciu założenia, iż niemożność odnalezienia w archiwalnych aktach sprawy danego dokumentu nie jest automatyczną przesłanką do uznania, że dokument ten we właściwym czasie nie istniał. Nie tylko dopuszczalna, ale i konieczna jest w tej sytuacji kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić;

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, co trafnie uczynił Sąd I instancji, że czynności podejmowane w imieniu przedsiębiorstwa w postępowaniu wywłaszczeniowym, w tym w szczególności złożenie wniosku o wszczęcie tego postępowania, były czynnościami podjętymi w ramach współdziałania i porozumienia dwóch osób upoważnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, tj. dyrektora przedsiębiorstwa i jego zastępcy. Przemawia za tym fakt bezpośredniego udziału dyrektora przedsiębiorstwa w czynnościach poprzedzających wszczęcie wskazanego wyżej postępowania, wyrażający się osobistym skierowaniem do właścicielki wywłaszczanej nieruchomości oferty jej dobrowolnego odstąpienia (pismo z dnia 29 czerwca 1964 r., podpisane przez dyrektora), zaś wniosek o wywłaszczenie podpisany został przez zastępcę dyrektora. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, ze przesądzające znaczenie dla wykazania współdziałania obu reprezentantów przedsiębiorstwa w jego imieniu ma też fakt ostatecznego zrealizowania inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia. Nie sposób bowiem uznać, że okoliczność tego rodzaju mogłaby wystąpić jako rezultat samodzielnych działań zastępcy dyrektora przedsiębiorstwa, podjętych bez porozumienia z dyrektorem.

Nawet, gdyby przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że wniosek wywłaszczeniowy złożony został z naruszeniem ówczesnych przepisów o reprezentacji przedsiębiorstw państwowych, nie można przyjąć, naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia przepisów prawa (tj. w szczególności rażącego naruszenia art.15 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej). Zgodzić się należy w tym względzie ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wniosek tego rodzaju wynika w sposób nieuchronny z odniesienia faktu ewentualnego naruszenia przepisów o reprezentacji przedsiębiorstw państwowych do całokształtu elementów koniecznych do zaistnienia naruszenia prawa o charakterze rażącym, tj. nie tylko do wymogu wystąpienia oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie budzącego uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych, lecz również do wymogu istotności tego naruszenia, obligującej do traktowania go jako co do zasady nieakceptowalnego w państwie praworządnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym względzie argumentację przywołaną przez Sąd I instancji dla wykazania trafności ww. stanowiska. Ewentualne zatem uchybienia formalne wniosku wywłaszczeniowego nie doprowadziły w żadnym zakresie do nadużycia w sprawie instytucji wywłaszczenia przewidzianej w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Formułowanie innych ocen w tym kontekście byłoby równoznaczne z przypisaniem zasadzie formalizmu bezwzględnego, abstrahującego od wagi prawnej danego uchybienia natury stricte formalnej, pierwszeństwa przed zasadą trwałości decyzji administracyjnych, a stanowiska takiego zaakceptować nie można.

W świetle powyższego, a także wobec zawartego na stronie 19 uzasadnienia Sądu I instancji stwierdzenia, że kontrolowanych przez organ decyzji wywłaszczeniowych nie można uznać za wydane w sytuacji niezłożenia przez uprawniony podmiot skutecznego prawnie waniaku wywłaszczeniowego, za nieusprawiedliwiony także uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od oceny, czy decyzje organów wywłaszczeniowych zostały wydane bez podstawy prawnej.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw., podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 25